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中国新型投融资体制框架下的国有投资公司改革

  随着以“政资分开、分级所有”为导向的国有资产管理体制的确立,国家投融资体制深化改革的目标框架也已初步形成,这就为国有投资公司的改革与发展带来了难得的机遇。国有投资公司作为国家投融资体制改革的重点和难点,能否把掘这一机遇,顺利完成体制转型和结构调整是我国投融资体制改革成功的关键之所在。

  一、国有投资公司发展中亟待解决的主要问题

  我国的国有投资公司发展起源于20世纪80年代后期,是服务于国有企业改革而出台的配套措施,原初设计的主要功能定位是专门为实行“拨改贷”后的国有企业提供资本金的股权性投资机构。经过10多年的探索,尤其是90年代后期投资体制改革推动下的较快发展,国有投资公司机构数量和资金规模都得到较大的扩展,而且投资结构已由单一性向多元化转型。据国家投资委2003年年会工作报告提供的统计数据,至2002年底,全国72家会员公司总资产达4579亿元,净资产2594亿元,注册资本1218亿元,分别比上年增长13%、14%和36%;除6家少量亏损外,其余66家公司盈利,税后利润65亿元,其中税后利润超亿元的公司达17家;总体负债水平在30%左右,大大低于国有企业的平均水平。但是,从总体上看,我国的国有投资公司尚处于发展的初级阶段,还存在许多有待规范和解决的问题。

  1.国有投资公司定位不明确。从职能定位上看,国有投资公司一般应定位于企业层面,其本质规定是作为政府投资主体,通过投资和持股两种方式为国有工商企业提供权益资本。依据是否具有直接盈利性,国有投资公司可划分为国有投资控股公司和国有政策性投资公司两种类型。但我国的实际情况却并非如此,根据其职责任务类型的不同,有的执行的是行政性职能,有的执行的是事业性职能,只有一部分属于真正意义上的企业性质,但真正按企业化运作的国有投资公司却比较少;在经营业务范围上,有些国有投资公司商业性投资与政策性投资不分;在国有资产管理体制结构中,有些国有投资公司既充当行业主管部门又行使国有资本授权经营主体的职能。职能定位的不明确,造成许多国有投资公司在实际运作中往往越位、错位或缺位,从而限制了国有投资公司的发展。

  2.国有投资公司运作不规范。中国现行的国有投资体制一般是在各个系统内部封闭运行,一切规费资金由各个部门自行征收使用,对外融资又实行统贷统还,独立设置项目法人,再加上不受制衡的招、投标市场,导致政府权力部门化,部门权力个人化,个人权力绝对化。这既是腐败之源,同时也不科学,不经济,增加了运行成本,降低了投资质量。另外,还有不少投资公司的主要利润来自于短期联营、委托贷款等业务,按照我国《商业银行法》有关规定,非银行机构不能够直接从事对企业的信贷业务和资金拆借业务。这意味着公司从事的短期贷款融资活动,从理论和实践上讲,均带有违规违法操作的色彩,蕴含极大的政策风险和经营风险。

  3.国有资本退出机制不健全。对于投资者来说,吸引投资者从事投资的最重要原因是为其带来的回报。为了取得收益,投资活动需要一个可靠的投资退出机制为之提供安全障碍。一方面,由于投资决策不科学,投资项目效益低下,导致国有投资公司投资回报和本金回收困难。据国家计委投资司1997年的一项抽样调查,山东省“八五”期间国有大中型项目能够完全还本付息的仅有5%;另一方面,企业与国有投资公司的债权存在软约束,股权转让渠道不通畅。资本的退出机制则是投资成功的基本保障,如果没有可行的资本退出方案,投资者不会将资金投入,投资活动将因难以筹集到社会资本而无法进行,投入一退出一再投入的投资资本有效循环也就无从建立。

  4.缺乏自我积累和自我发展机制。公司现有资本金是由政府部门直接投资或由国有资产授权经营的大型企业集团投资的。随着政企分开及国有资产管理体制的加强,这些带有国有背景的股东强调国有资产的保值和增值,公司必然会形成不注重积累、利润即期分尽的分配机制。这种分配机制从短期看,满足了股东对资产保值增值的要求,但从长期看,对公司未来稳定发展将产生不利影响,造成其自我积累能力弱、资产增值速度慢,制约了规模的扩大和业务的快速拓展。还有不少投资公司缺乏长期投资风险准备金,公司抗风险能力较差,经营风险也较高。

  二、投融资体制改革的深化为国有投资公司改革提供了契机

  根据党的十六大及最近召开的十六届三中全会关于深化投资体制改革的基本方针,我国投融资体制改革的目标框架已经得以初步确立:根据“谁投资、谁决策、谁受益,谁承担风险”的原则,在国家宏观调控下更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用,确立企业的投资主体地位,规范政府投资行为,逐步建立投资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控有力的新型投融资体制。按照这一目标框架的基本思想,我们认为,我国投融资体制深化改革的重点内容应当包括:(1)在进一步缩小政府投资领域和范围,将逐步退出竞争性领域的国有资本重点投向基础设施等公共产品领域的同时,进一步扩大民间资本的投资自主权,放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域;(2)将基本建设投资管理和技术改造投资管理整合为固定资产投资管理,管理的重点转到优化投资结构和产业结构、搞好重大项目布局、防止重复建设、提高投资效益上来;(3)进一步缩小投资审批范围,对企业使用非政府投资建设的符合国家产业政策、非重大项目和非限制类项目逐步实现由审批制向登记、备案制的转变。对必须经行政审批的投资项目,要减少审批环节,规范审批程序,设定审批时限,提高审批效率和透明度;(4)建立起针对出资人的资信评价体系,以资信等级为依据,实施对出资人融资能力的宏观调控,形成投资决策、资本决策、信贷决策三权鼎立,相互制约各负其责的投融资格局。

  新的投融资体制改革目标框架的确立有助于解决国有投资体制深层次的问题,从而为国有投资公司改革提供了契机。

  1.有利于国有投资公司建立完善的出资人制度。国有投资改革的核心问题是落实出资人制度。只有通过制度建设对出资人代表机构形成制约,出资人代表机构通过公司治理结构对企业形成制约,才能建立起国有投资的责任链,才能使投融资体制改革走上正轨。根据过去25年改革形成的共识,国有资本投资的弊端主要表现为投资主体不明确,投资活动的利益关系不清晰,收益与风险不对称,产权对投资活动不能形成根本性约束,因而无人对投资项目的筹资、建设、经营、偿债和投资回报全面负责。在国有投资主体缺位的情况下所形成的投资决策,必然难以避免软预算约束下的投资决策失误,而且还模糊了投资责任,侵害了企业投资决策自主权。国有投资公司作为国有资本投资主体地位(国有出资人代表)的确立,能够有效地解决国有企业产权虚置和公司治理结构失衡问题,从而使出资人和企业法人享有完全的投资自主权,同时承担全部投资风险和责任。

  2.政府投资重点领域的转移为国有投资公司的发展提供了新的机遇。投融资体制改革的目标框架是根据国有经济有进有退的战略性调整方针构建的。随着这一战略调整的全面展开,国有资本的一部分将逐步退出竞争性领域转而投向基础设施等公共产品领域,增强了原来就以这一领域为主要投资对象的国有投资公司的实力。而另一部分退出的存量资本则将或者经营性资本留在国家授权经营国有资本的大型企业集团,作为经营性资本进行以保值增值为目的的投资运作,或者交由具有投资和资本运营双重职能的国有投资公司,为其扩大投资规模、优化投资结构、增强市场竞争力提供有利条件。

  3.根据资信调控融资能力确保政府信用步入良性循环的轨道。对出资人代表机构建立起资信评级制度,将从投融资角度完善针对国资、国企的激励机制和约束机制,这是宏观间接调控必不可少的前提,也是商业银行推行利率市场化,实施差别利率的主要依据之一。在这一基础之上,中央政府就可以构建奖优罚劣、区别对待的宏观管理体系。在分级所有的体制下,由于利益格局已经固化,中央应该以地方政府资本利益的增损作为宏观调控的主要着力点,以地方资本所有者的资信等级作为宏观调控的依据,实施区别化的管理。地方政府的资本若有信用,可以增加银行授信、允许财政担保、允许发行地方政府或地方企业债券、允许增办地方金融机构等等。地方政府的资本若无信用,则有可能失掉大部分融资渠道,甚至根本丧失投资能力。

  4.有利于构建投资项目上互为依存与互相制衡的三重决策机制。党的十六大将国有资产管理领域的“统一所有,归口管理”转变为“分级所有,政资分开”,这一大跨步的改革为国有投资公司在投资项目上构建投资决策、资本决策与信贷决策三权分立、互相制衡的良性决策机制提供了很好的基础。在所有者陆续到位之后,政府投资项目的决策机制应为:一般项目,出资人代表机构及下属企业既负责投资决策也负责资本决策,具体分工取决于各出资人代表机构不同的内部治理结构。重大项目,行政部门可以作出投资决策,但是必须由出资人代表机构决定资本决策的然与否;资本决策的硬约束在于资信等级评价,所以决策结果可能是否定性的,也可能是条件性的(追加注册资本、免税等)。信贷决策则由银行根据对项目投资主体投资风险和还款能力的分析论证后作出。三重决策相互依存,共同发生作用有助于遏制仅仅秉承行政旨意或领导个人意志的项目审批制的发生。

  三、国有投资公司深化改革的若干对策

  现有的国有投资公司要有进一步发展,必须解决目前存在的问题,但这些问题的解决并非一蹴而就,有些通过自身的改革即可解决,有些则超过了单个投资公司的范围,需要置于国有投资公司下一步战略性改革的大背景下加以统筹解决。就现阶段而言,我们认为,要有效地解决国有投资公司目前存在的上述问题,必须以深化投融资体制改革和国有资产管理体制改革为契机,实现体制、机制创新;以结构调整和提高经营效益为重点,切实增强国有投资公司的竞争实力。

  1.在国有经济的战略调整中明确国有投资公司的定位。随着我国加入WTO和国有经济的战略调整的全面展开,政府职能投资将越来越集中于公共领域和具有较大外部性的投资项目,这就意味着处于竞争领域的国有投资公司今后将难以再直接从政府获得基金或项目,要想在竞争中获得发展,就必须及时调整发展方向和职能定位。必须以深化投融资体制改革和国有资产管理体制改革为契机,将国有投资公司重新定位为:根据目前公司股本结构现状和其承担的国有资产保值增值职责,并考虑到实施公司发展战略的需要,通过对现有产业和经营结构的调整,逐步将公司培育成为以经营实业投资和经营企业为主业,以获取最大经济效益为目标,以投资高技术含量、高增长潜力、高附加值的高新技术产业和优势行业为依托,重视资本运营,在吸收社会多元化投资的基础上,以国有投资控股为主导,跨行业、跨区域、跨所有制,面向国内外市场展开全方位、多角度的投资经营活动的国有投资控股集团公司。

  2.继续加大投资结构调整的力度,收缩投资战线,夯实发展基础。伴随着国有资产管理体制改革,国有经济布局调整将在两个层面进行:一是中央与地方管辖的国有资产范围要重新划分和界定;二是省市与地级的资产要重新划分和界定。在此基础上,进行资产重组和企业整合。面对这一战略机遇,投资公司在结构调整中应始终抓住两个重点:一是“培育优势”。在新一轮结构调整时,要下更大的力量,巩固和壮大优质资产规模,继续培育产业优势,增强核心竞争力。二是“存量改造”。重点是继续收缩战线和抓紧不良资产处置。要充分适应国家政策导向,把没有发展前途的、国家明确退出的、与公司业务选择非相关的资产,以退出、转让或出售等方式加以果断收缩。同时,抓紧对不良资产的清产核资,登记造册,说明理由,向主管部门申报,按程序争取核销。收缩非相关资产和核销不良资产,可能使资产规模缩水,但可以卸掉包袱,夯实基础,轻装上阵。

  3.健全内部资金积累机制,努力降低经营风险。国有投资公司在改制后,不能再依赖政府的投资,必须健全内部资金积累机制。为此,首先应完善内部资金积累的运作方式:一方面要根据长远发展和经营战略转变的要求,暂不或不完全分配公司经营利润,或转增股本,或直接留给公司作为发展基金;另一方面应允许公司计提投资风险准备金,提取的公积金可用来冲减历年积存的呆坏账等不良资产,使公司卸掉包袱,轻装上阵,增强发展后劲。其次要最大限度地降低公司经营风险,一是要努力增强公司资产的流动性,完善公司所有投资项目的撤出机制,避免资产沉积,形成呆滞资产;二是建立公司内部的投资风险准备金制度,以增强公司的抗风险能力。

  4.加快对公司内部管理体制和经营机制的改革。投资公司本质上是股权经营,特点是阶段性持股,目的是资本的快速增值。因此,加强对所投资企业特别是所控股企业的管理尤为重要。必须将经营和管理重心下移,切实改善和加强对参股、控股企业的管理,规范法人治理结构,不断提高管理水平,提高控制力度,创造更多的盈利企业,以保证投资公司的效益稳步提高。另一方面,在国有投资公司内部,要强化对直接投资活动的审批管理,把过去那种政府指导的投资方式向企业自主投资转变,实现投资决策程序化管理。为此,可以根据公司的投资行业特点,分别建立起公司董事会、总经理和主管职能部门的投资审批权限,推行项目负责人、主管部门经理、总经理三级投资审批办法,努力提高投资决策效率;为避免公司负责人的个人盲目决策行为,公司可成立由各部门组成的投资决策委员会,具体负责对单个投资项目以及对其他企业的参股、控股和并购重组等投资活动进行审核和批准,以集体决策代替个人决策,努力提高投资决策水平,降低投资风险,确保公司投资资金的运作安全。

  5.最大限度地开发利用资源,拓展发展空间和增强发展后劲。国有投资公司的成功经验表明,资源是发展的重要条件和保证,不充分占有资源,发展难以实现。从某种意义上说,竞争就是资源和人才的竞争,开放的意义在于资源共享和对接互补,在于生产要素的优化配置。但无论是“资源共享”,还是“优化配置”,都是通过市场竞争实现的。投资公司仅靠自我积累和开发内部资源难以快速发展,必须开拓思路和视野,充分开发、利用一切外部资源。外部资源包括:一是政策资源,把一切有利投资公司发展的政策用好用足;二是政府投资主体资源,利用国有投资公司与政府具有天然联系的优势,千方百计争取政府的政策支持、项目支持和资金支持;三是市场资源,通过投资公司之间,以及与外资、民营之间的广泛经济合作,吸引、嫁接、置换优质资产,实现两个市场、两种资源的优势互补。

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