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深圳市2016年度本级预算执行和其他财政收支审计工作报告
四、重点民生项目和专项资金审计情况

(一)深圳市保障性安居工程跟踪审计情况。2016年,深圳市积极制定住房保障配套政策,及时修订已有法规,不断健全住房保障体系,市区各级财政加大对保障性安居工程资金投入力度,共筹集和安排城镇安居工程资金129.23亿元,当年支出110.96亿元,当年结余18.27亿元。安居工程和配套基础设施建设有序推进,2016年共完成安居工程开工筹集6.36万套,基本建成1.71万套,租赁补贴215户,超额完成全年任务。全市采取发放住房租赁补贴、公共租赁住房实物配租、经济适用房和限价商品住房配售等方式,有效满足不同层次住房困难家庭的保障需求,新增保障对象2.89万户,有序退出0.04万户,正在实施的保障户数9.93万户,住房保障覆盖范围进一步扩大,促进了社会和谐稳定。审计发现的主要问题是:

1.租赁历史遗留问题建筑纳入保障房存在风险。深圳市近年来推进住房保障制度改革创新,探索通过租赁、没收等方式将违法建筑和历史遗留问题建筑纳入保障房,但由于缺乏制度规范和操作管理细则,存在一定法律风险。如南山区某保障房项目属于农村城市化历史遗留建筑,未办理建设工程规划许可证等建设手续,2016年南山区政府通过长期租赁方式将其改造为保障房,并一次性支付了70%的合同价款租金共计6,426.92万元,相关资金和房源均存在风险。

审计要求有关部门在探索将违法建筑和历史遗留问题建筑筹集用于保障房渠道时,定期总结经验,对不同类别的违法和问题建筑筹集方式、操作模式、合法收益、监督管理等作出详细引导,规范有关行为,促进安居工程健康、有序发展。

2.保障房信息化管理建设和应用存在不足。2016年深圳市住房建设局先后上线运行了低收入住房补贴系统、新版住房租赁管理系统、公共资格核查系统、住房保障信息统一平台等信息系统,提高了住房保障管理水平。但仍有罗湖、盐田、坪山、大鹏、光明等5个区(新区)未全部开通和使用市住房建设局提供的住房保障信息统一平台,无法充分使用保障房信息共享资源;罗湖区、光明新区尚未开通公共资格核查端口,无法实时核查人员信息,不利于后期监管。由于部分区未实时录入相关信息,未充分利用共享资源进行审核,2016年有7人(户)在市、区两级同时配租了公租房,1人(户)已购买安居型商品房后又配租了公租房,1人(户)在配租公租房的同时又借租1套公租房,重复享受了住房保障待遇。

审计要求市住房建设局积极推动信息共享,加强全市保障房业务系统建设,充分利用信息共享资源,杜绝重复享受住房保障行为,并限期清理重复享受的保障房。审计指出问题后,有3人(户)已办理了区承租住房的退房手续。

(二)深圳市社会保险基金审计情况。深圳市着力打造以养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险为主体的社会保障体系,实现参保覆盖均衡、社保服务均等化向纵深发展。一方面,持续多渠道落实社保参保减负清单,其中工伤保险基准费率阶段性下调50%,实行浮动费率;失业保险基准费率下调50%,实行浮动费率;生育保险基准费率下调50%,启动生育津贴发放;全面启动企业稳岗补贴发放,发放稳岗补贴28.47亿元。以上举措累计为参保单位及个人减负96.21亿元,其中为参保单位降费52.57亿元。另一方面,社保便民服务不断完善,深圳市42家定点医疗机构2016年底全部上线省异地就医平台,在全省率先完成上线任务;采取多种方式实现养老金领取异地资格认证,对70周岁以上和行动不便的退休人员提供免费上门指纹验证服务。审计发现的主要问题有:

1.少数参保单位涉嫌违法提供挂靠参保。《广东省社会保险基金监督条例》2016年修订实施后,明确将通过虚构劳动关系、伪造证明材料等方式获取社会保险参保和缴费资格的定性为违法行为。审计发现,个别参保单位某段时间参保缴费人数异常增长,社保缴费金额远大于营业收入,涉嫌为不符合参保条件人员提供挂靠参保的违法行为。审计还发现,网上存在大量公开招揽挂靠代缴深圳市社保的广告。由于目前社保监管执法手段相对传统、单一,主要依靠投诉举报、专项检查等常规执法手段,未能有效建立健全各部门联合执法机制,对上述行为缺乏有效的监管和打击。

审计要求市社保基金管理局按照《广东省社会保险基金监督条例》的规定,采取措施打击虚构劳动关系挂靠参保的行为,协同有关部门加强相关政策研究,建立健全联合执法机制,堵塞漏洞,保障基金安全、平稳运营。

2.社保基金业务申报和支付管理存在不足。审计发现,企业办理社保业务采取网上自行申报的方式,但是市社保基金管理局对用人单位办理社保业务的资格条件缺乏审查,不利于查处虚构劳动关系挂靠参保的行为。审计抽查还发现,2016年度有7名参保人员重复领取生育保险津贴,主要原因是系统操作延时导致重复生成支付数据,审计期间市社保基金管理局已追回重复支付款项。

审计要求市社保基金管理局加强社保申报资格审查和待遇核查,运用信息化手段建立预警系统,对于申报数据异常增长、疑似挂靠参保的用人单位,给予重点关注;对系统运行情况保持密切关注,及时修复系统漏洞,进一步加强数据的复查和确认,推进社保基金管理更精细化、科学化。

(三)深圳金融发展专项资金审计情况。本次审计了2015至2016年度深圳金融发展专项资金管理和使用情况,预算支出26.50亿元,实际拨付25.39亿元,下达资助计划共63批,资助企业634家次。审计结果显示,金融发展专项资金在吸引金融机构集聚落户、优化金融政策环境、促进金融改革创新等各领域发挥了积极作用,共吸引分行级以上持牌金融机构58家,推动中投证券大厦等重大项目建设,鼓励金融机构增资扩股、并购重组。审计发现的主要问题有:

1.多支付专项资金。2016年第十三批市金融发展专项资金资助计划(深府金发〔2016〕68号)下达2014年度办公用房租房补贴6,980万元、共补贴135家企业。审计发现,7家企业的申报资料没有房屋租赁管理部门登记或备案的相关租赁资料、涉及租赁面积1.61万平方米,获批租房补贴173万元。

审计责令市金融办追回上述租房补贴资金,同时要求市金融办严格审核项目申报资料,完善复核机制,保证申报资料的完整性和审核意见的合规性。

2.档案管理缺位。市金融办未建立金融发展专项资金档案归档制度,专项资金申报及发文审批等资料由经办人员各自保管,经办人员调离岗位未履行资料交接手续,造成申报资料保存不完整、发文审批资料缺失。审计发现,近两年下达的全部63批资助计划中,申报资料保存不完整的有9批,发文审批资料保存不完整的有45批。

审计要求市金融办建立金融发展专项资金项目档案归档制度,并按照档案管理要求做好资料整理归档,规范管理。

五、国有土地使用权出让收支审计情况

2016年深圳市国有土地出让收入1,380.43亿元(包含市本级上年结转结余445.04亿元),完成计划收入的119.80%,其中市本级土地出让收入808.92亿元(含上年结转),完成计划的138.91%;全市土地出让收入计划支出1,424.2亿元,实际支出1,075.33亿元,完成年度计划93.32%,结余305.11亿元,其中市本级土地出让收入实际支出525.89亿元,完成年度计划90.30%,节余283.02亿元。审计结果表明,深圳市国有土地使用权出让收支管理总体规范,土地出让收入增加较多,预算执行情况较好,土地出让模式进一步优化,建立了以标定地价为核心的地价体系,完成了城市更新、产业用地审批、规划土地监察执法等领域“强区放权”改革,一批重大产业项目用地得到了重点保障。审计发现的主要问题有:

(一)土地整备资金沉淀较大。深圳市开展土地整备工作以来,截至2016年底,市财政委累计支付各区(新区)土地整备资金184.99亿元,各区(新区)、街道实际支出土地整备资金129.06亿元,滞留资金55.93亿元。主要原因是土地整备资金支付环节多,土地整备进度存在较大不确定性,土地整备项目长期不办理决算,结余资金未作清理等。

审计要求市土地整备局加强对各区(新区)土地整备项目决算的监督工作,组织各区(新区)按要求完成土地整备项目决算;要求市财政委和市土地整备局对各区(新区)、街道办滞留的土地整备资金进行清理,统筹结转资金管理使用。

(二)个别企业通过股权变更转让产业用地缺乏监管。符合产业发展导向的产业项目在深圳获得产业用地时享受地价政策优惠。审计发现,深圳市汽车经销商商会会员单位组建的公司作为唯一竞买人以底价20.58亿元竞得南山区物流用地90532.88平方米,竞得土地两个月后完成该公司98%股权的转让,在无偿获得约2万平方米仓库及物流用房的使用权和收益权后完全退出项目开发建设和经营管理。上述行为违反了《土地出让合同》的约定,有关主管部门存在后续监管不严的问题,不利于实现产业发展目标和保障产业发展质量。

审计已将上述事项移送市经贸信息委处理,要求该委牵头组织相关部门根据产业发展监管规定,采取措施对转让产业项目和产业用地行为加强监管,堵塞漏洞。

(三)城市更新项目总体进展较慢。2010年至2016年深圳市共批复城市更新单元计划588个。审计发现,有288个更新单元计划未完成规划,其中从批准更新单元计划起超过5年的有85个;有406个更新单元计划未完成土地出让,其中从批准更新单元计划起超过5年的有139个。

审计要求市规划国土委督促和指导各区(新区)做好清理城市更新单元计划的工作,梳理调整一批久拖不决的更新项目,推动城市更新工作有序实施。

六、国有资本和国有企业审计情况

市审计局审计了2016年度深圳市本级国有资本经营预算执行情况和深圳市投资控股有限公司等10家市属国有企业,涉及国有资本经营收益的有关事项。审计结果表明,2016年度深圳市本级国有资本经营预算执行情况良好,建立了国有资本经营预算调入一般公共预算机制,调入公共预算8.40亿元、占实际支出13.86%,推动国有资本经营收益更多用于保障和改善民生。截至2016年底,深圳市属国企总资产首次突破万亿元大关,达10,956.86亿元,比上年增长7.16%;净资产6,239.38亿元,增长17.00%;国有净资产4,826.71亿元,增长21.23%;营业收入1,492.95亿元,增长9.15%;上缴税金271.49亿元,增长4.84%;全年实现利润总额341.42亿元。在全国37个省级监管企业系统中,市属国企总资产排名第十四,利润排名第四,成本费用利润率居第一,实现了“十三五”的良好开局。审计发现的主要问题有:

(一)自主创新奖励扶持资金管理制度不完善。审计发现,《深圳市国资委对市属企业自主创新奖励扶持暂行办法》(深国资委〔2012〕114号)和《关于促进市属国有企业创新发展的若干措施》(深国资委〔2016〕64号)均未对认定标准、等级确定、奖励金额、资金监管等内容作出明确规定。2016年,市国资委在国有资本经营预算中安排自主创新奖励扶持资金3,000万元,共奖励项目54项,审计发现个别项目未经参与评选直接给予奖励。

自主创新奖励扶持资金自2017年起还将连续5年每年从国资预算中新增1亿元。市审计局要求市国资委尽快制定明确的扶持办法或实施细则,确定详细可操作的评比标准、奖励标准,并规范奖励支出,杜绝项目奖励随意性。同时,建立对奖励资金的使用跟踪和绩效考评的监督机制并加快贯彻落实。

(二)市属国有企业异地投资项目利润总额下滑。本次审计调查了10家市属直管企业的股权投资情况。截至2016年底,10家直管企业共有625个投资项目,其中国内异地投资项目205项,投资总额256.09亿元,净利润总额51.12亿元,受投资所在地经济环境变化、企业投资成本费用加大、管理水平有待提高等因素影响,在异地投资项目增加13.89%、投资总额增加的情况下,利润总额较2015年的55.79亿元下滑8.37%,有的项目2015—2016年度亏损达1.22亿元。此外,审计发现部分项目的可行性研究报告存在投资项目漏项,对项目运营估计不严谨,对投资风险估计不足,投资项目建设、运营、租售情况与可研报告相差较大等问题。

审计要求市属国有企业加强对异地投资项目的可行性研究和风险评估,严格执行项目后评价制度,加强投资决策监管和责任追究,审慎选择投资合作伙伴。同时,审计建议市国资委加强对市属国有企业异地投资的监管和指导,落实重大项目终身负责制度,强化责任追究,切实履行国有资产出资人职责。

(三)资产股权核算不完整。深圳市投资控股有限公司(以下简称市投控公司)将全资企业中国深圳对外贸易(集团)有限公司实行债转股改制,改制后持股29.91%,但是仍有已确定为市投控公司资产2.90亿元未体现为股权;还有未纳入债转股范围、应归属市投控公司的土地、房产出租收益5,549.98万元和财政划转历史债权2,307.81万元未记账反映;仍有22项土地房产及产生的收益等资产未确权,没有纳入债转股范围,也未及时建立管理台账,存在国有资产流失风险。审计期间,市投控公司已根据审计意见建立了相关的资产管理台账。

2016年底市投控公司有67家直属企业,其中33家划转企业长期没有入账,也没有纳入并表范围,总资产29.70亿元、净资产18.23亿元,会计核算不完整。审计期间,市投控公司已增加长期股权投资和资本公积共计12.30亿元。

审计要求市投控公司继续处理企业改制后的遗留资产,进一步主张股东权益,如实会计核算,抓紧追收债权,确保市属国有资产安全。

七、政府投资项目跟踪审计情况

2016年,深圳市本级政府投资计划总规模480亿元,涉及800个政府投资项目,资金来源为市本级一般公共预算405亿元、国土基金67.68亿元、专项资金7.32亿元。主要投向:一是全面加快实施深圳大学附属医院、哈尔滨工业大学深圳校区扩建、市第八高级中学等公共服务领域项目建设,安排投资92亿元,占比19.17%。二是加快推进茅洲河流域水环境综合整治、坪山河流域水环境综合整治等生态文明项目建设,安排投资95亿元,占比19.79%。三是全面推进轨道交通5号线二期、市东部过境高速公路连接线、坂银通道等城市交通基础设施项目建设,安排投资259亿元,占比53.96%。四是持续推进地质灾害整治、莲塘口岸、现有消防装备更新补充等社会综合治理领域项目建设,安排投资23亿元,占比4.79%。五是完善战略性新兴产业重点园区配套建设,安排投资8亿元,占比1.67%。

2016年7月至2017年6月,市审计局共对轨道交通、水环境整治等310个政府投资项目进行了跟踪审计,审计金额203.69亿元,审定金额199.17亿元,核减4.52亿元,核减率为2.22%。核减金额主要构成为:因工程量不实等核减1.77亿元,占总额的39%;因材料价格偏高、综合单价有误等价格不合理核减1.40亿元,占总额的31%;按政策性规定、合同条款等应下浮未下浮核减0.41亿元,占总额的9%;因施工措施费、管理费等费用计取不当核减0.77亿元,占总额的17%。审计结果表明,市本级政府投资项目基本能遵循基本建设程序,基本能遵守招投标法规等相关规定,建设规模和工程造价基本能控制在投资计划确定的建设目标内,会计核算和财务管理较规范。审计发现的主要问题有:

(一)前期工作不到位造成投资失控。个别建设项目的概算编制、设计等前期工作中存在失误,造成概算突破,导致投资失控。一是设计单位编制的项目概算不严谨。如葵涌环城西路新建工程项目2010年和2016年概算由同一家设计单位编制,该项目丰树山跨线桥在新设计方案较原方案桥梁长度减少265米、桥跨形式未变的情况下,桥梁钢筋工程量和混凝土工程量反而增加,相应增加工程造价1,580万元。二是设计失误导致较大变更。如宝荷医院因设计单位考虑不足,建筑及装饰工程设计变更增加投资1,007万元;该项目在概算第一次调整后仍存在较大设计失误,导致地下室等工程施工图设计与初步设计存在较大偏差,增加投资799万元。

对于上述问题,审计已分别移送市发展改革委、住房建设局追究相关单位责任,同时建议建设单位加强对设计单位的管理,并与使用单位充分沟通协调,严格执行计划主管部门批复的项目总概算及其中的分项概算,切实推行限额设计,控制项目造价。

(二)项目施工超合同工期问题较突出。审计期间,市审计局共完成184份建筑安装工程结算审计报告(不含设备采购、咨询服务、监理、检测等结算),有97份结算审计报告揭示了实际施工工期超合同工期的问题,占完成总数的52.7%。如,深圳市大鹏半岛水源工程—东涌水库工程项目第四标段工因征地拆迁滞后,延期1962天完成;羊台山森林公园石岩入口片区环境综合整治工程项目绿化提升工程因与羊台山综合开发项目冲突而停止施工,延期823天完成。

审计建议各建设单位要认真做好项目前期工作,科学谋划,充分听取各方面意见,为项目的顺利推进打下坚实基础;统筹

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责任编辑:文艳 
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