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《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》

国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

——2017年6月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上

审计署审计长 胡泽君

全国人民代表大会常务委员会:

        我受国务院委托,报告2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况,请审议。

        按照审计法及相关法律法规,审计署对2016年度中央预算执行和其他财政收支情况进行了审计。重点审计了中央财政管理和决算草案、部门预算执行、重大政策措施落实、扶贫等重点专项资金管理使用情况,以及部分金融机构和中央企业,共审计7900多个单位。我们牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,认真落实十二届全国人大四次会议有关决议以及全国人大财经委审查意见,始终坚持依法审计、客观求实、鼓励创新、推动改革,揭露重大违纪违法问题,揭示重大风险隐患和结构性矛盾,反映体制机制问题,在促进政策落实、维护国家经济安全、推动深化改革和经济发展、推进民主法治和反腐败等方面积极发挥作用。

        2016年,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,各地区各部门坚持稳中求进工作总基调,坚持以新发展理念引领经济发展新常态,坚持以推进供给侧结构性改革为主线,适度扩大总需求,扎实推进各项工作,经济社会保持平稳健康发展。从审计情况看,中央预算执行情况总体较好,中央财政一般公共预算收入完成预算的100.02%,保障了发展需要。

        ——积极的财政政策力度加大。中央财政一般公共预算支出增长4.4%,坚持盘活存量、用好增量,增加的财政赤字主要用于减税降费和支持实体经济发展。实行大规模减税降费,全面推开营改增试点。实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略,区域城乡协调协同发展质量提升。

        ——民生保障持续加强。全面推进脱贫攻坚,中央财政专项扶贫资金超过600亿元。深化创新驱动,中央本级科技、教育支出分别增长8.4%、6.6%。着力提升公共服务水平,中央本级医疗、农林水支出分别增长7.9%、5.1%,低保、优抚、退休人员基本养老金等标准提高,实现大病保险全覆盖。

        ——财税领域改革不断推进。持续深化“放管服”改革,取消165项国务院部门及其指定地方实施的审批事项,调整取消部分政府性基金。深化资源税改革,制定非税收入管理办法。推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,制定实施中央与地方增值税收入划分过渡方案。健全地方政府举债融资机制,加强债务风险分类处置。

        ——预算管理进一步规范。健全预算管理制度,开展全国行政事业单位资产清查,初步建立中央部门项目支出绩效指标体系,大力推进中央和地方预算公开。有关部门和地方财经法纪观念明显增强,全面整改上年审计查出的突出问题,依法行政、依法理财水平不断提高。

一、中央财政管理及决算草案审计情况

        重点审计了财政部具体组织中央预算执行和编制中央决算草案、发展改革委组织分配中央基建投资情况。从审计情况看,财政部和发展改革委认真落实积极的财政政策,围绕推进供给侧结构性改革要求,加强财政和投融资管理,深化预算管理制度改革,优化财政支出结构,加大关键领域和薄弱环节投入,财政资金使用绩效进一步提高。

        中央决算草案表明,2016年,中央一般公共预算收入72365.62亿元,支出86804.55亿元;政府性基金预算收入4178.12亿元,支出3999.98亿元;国有资本经营预算收入1430.17亿元,支出1450.61亿元。从中央决算草案与向全国人大报告的预算执行情况的差异看,2016年比上年明显缩小,一般公共预算收支差异由123.54亿元降为94.11亿元,政府性基金收支差异由19.29亿元降为400万元,国有资本经营预算收支差异由3.04亿元降为0,反映出中央预决算编制水平进一步提高,预算执行的规范化程度也进一步提升。在2016年度中央决算草案编制中,财政部进一步规范了决算编制的程序和内容,改进了决算报表和报告,但部分事项未在决算草案中反映,主要是:财政部滞缴的8个还贷准备金专户2016年利息收入6.43亿元,尚未缴入中央国库的煤炭开采水资源费0.91亿元,地方归还及中央减免地方的转贷主权外债余额180.86亿元,以及利用外国政府和国际金融组织贷款统借自还项目的年初年末余额,还少列报当年外债发生额0.32亿元。从财政管理和预算执行具体组织实施情况看,还存在一些需要改进的问题。主要是:

        (一)部分预算分配和管理还不够规范。

        一是部分项目预算安排未充分考虑上年执行情况。在财政部代编的预算中,对中央节能支出等上年执行率不足30%的6个项目,2016年仍安排预算27.45亿元、执行率仍不足30%,其中2个项目预算连续两年未执行。批复的部门预算中,对50个部门5696个项目的结转结余434.86亿元,有46%未统筹纳入年初预算安排,其中16个项目结转结余7.24亿元全部未纳入;在14个部门24个项目结转41.94亿元的情况下,继续安排74.85亿元,年底结转增至53.8亿元。

        二是部分预算安排方式与政策要求和实际情况不完全相符。有的直接投向了竞争性领域,其中财政部将文化产业发展专项21.17亿元、发展改革委将物流业转型升级专项2.5亿元直接投向了竞争性领域的781个项目。有的预算安排时项目尚未确定或不具备实施条件等,财政部批复10个部门的14个项目预算12.02亿元,由此当年仅执行1%;对5个已确定实施部门的项目,财政部仍代编预算62.17亿元。

        三是有些预算收支在一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算中的归属还不够明确、安排不够合理。收入方面,对金融企业上缴收益,财政部在一般公共预算和国有资本经营预算中,分别列入627.42亿元、103.04亿元;支出方面,对大中型水库移民后期扶持专项,在一般公共预算和政府性基金预算中,分别安排36.4亿元、239.42亿元;在国有资本经营预算中,超范围安排1.86亿元,用于支付政府投资基金股息。

        四是部分中央基建投资安排不规范、项目推进慢。发展改革委安排的中央基建投资中,有23.25亿元(涉及22个项目)存在重复申报、前期工作不完备等问题;有153.68亿元未按规定在全国人大批准后90日内下达;有115.4亿元对地方的基建投资,执行中被调整为中央本级支出。同时,发展改革委下达基建投资计划与财政部据以下达预算指标的间隔较长,2016年平均为52天,影响项目及时推进。抽查重大项目实施情况发现,至2016年底,有188个项目应开工未开工、244个逾期未完工、5个无法实施,导致中央基建投资58.47亿元(占安排投资总额的51%)闲置。

        (二)转移支付管理还不完全适应改革要求。

        一是一般性转移支付与专项转移支付界限还不够明晰。一般性转移支付的7大类90个子项中,有66个具有指定用途,安排预算总额比上年增长13%;体制结算补助和固定数额补助中有76%指定了用途。对专项转移支付的认定也缺乏明确标准,如发展改革委负责分配的中央基建投资,2016年对地方转移支付预算3776亿元,执行中细分为84个子项、涉及19个类级科目,按72个具体办法分配,但长期作为1个专项转移支付管理。

        二是专项转移支付退出机制还不健全。财政部上报2016年专项转移支付有94个,其中84个未明确实施期限或退出条件,已明确期限的10个中有的未按期退出。清理整合也不到位,94个专项转移支付执行中实际细分为279个具体事项,部分专项整合后仍按原渠道、原办法分配和管理。

        三是有些专项资金安排交叉重叠。部门层面,财政部、发展改革委在其管理的专项转移支付中,设立水污染防治等4个相同或类似专项,分别安排预算276.8亿元、80.7亿元。部门内部司局层面,发展改革委投资司、农经司在不同专项中同时安排林区、垦区配套基础设施投资补助,地区司、环资司同时安排污水和垃圾处理设施建设补助。

        四是有些专项转移支付管理不够严格。在94个专项转移支付中,有27个专项年初预算2023.11亿元全部未细化到地区,有29个专项预算全部未提前下达地方,有37个提前下达的比例也未达70%。有的专项分配不够规范,财政部分配就业补助等3个专项的674.29亿元预算时,未严格执行因素法等要求;发展改革委分配国有工矿棚户区改造等4个专项时,存在同一地区适用不同区域补贴政策等情况。

        (三)财税领域部分事项改革亟待深化。

        一是营改增相关配套措施还不够完善。全面推开营改增试点对减轻企业负担、增强市场活力发挥了积极作用,但一些配套措施还不够完善,如随着增值税可抵扣范围扩大,有的行业或企业出现增值税进项与销项税率倒挂,导致新增进项留抵税额超过销项税额,从而占压企业资金;由于向个人采购难以获得增值税专用发票,一些企业无法实现税款抵扣;对旨在减轻建筑施工企业税负的简易计税优惠政策,往往会造成业主单位可供抵扣进项税减少,执行中难以全面落实。

        二是政府购买服务改革部分措施不到位。此项改革2014年即已启动,但至2017年4月底,中央部门政府购买服务指导性目录尚未出台;抽查的73家中央单位有44家未在预决算中反映政府购买服务情况;大多数省(本报告对省级行政区统称为省,地市级行政区统称为市,县区级行政区统称为县。)仅出台本级的指导性目录。

        三是预算评审及绩效管理工作力度有待加强。中央部门项目支出预算评审覆盖面小,对2016年追加预算2381.21亿元涉及的2048个项目,财政部评审了661个(预算203.48亿元)。专项转移支付绩效管理方面,有68个专项的绩效目标未与预算同时下达;评价范围也偏小,实际仅评价14个专项。

        对审计指出的问题,财政部、发展改革委等部门正在研究,采取深化改革、改进管理、完善制度等措施加以整改。

二、中央部门预算执行审计情况

        审计73个部门(含61个中央部门、10家人民团体和中国邮政集团公司、中国对外文化集团公司。)及其332家所属单位,抽查财政拨款预算2517.61亿元(占其财政拨款预算的42%)。审计结果表明,这些部门2016年度预算执行情况总体较好,预算管理的规范化程度和财政资金使用绩效明显提高,“三公”经费和会议费持续压减,公务接待、因公出国(境)费用管理基本规范,但个别部门和一些所属单位预算管理还不严格、部分事项处理还不够规范,主要是:

        (一)预算及资产资金管理还有薄弱环节。预算管理方面,三峡办等18个部门和中国交通通信信息中心等50家所属单位预决算编制不够准确,涉及12.87亿元;科技部等11个部门和中国医学科学院等8家所属单位为提高预算执行率等,虚列支出2.67亿元。资产管理方面,知识产权局等11个部门和中国测绘科学研究院等38家所属单位违规出租出借办公用房或设备等,取得收入8.86亿元。资金管理方面,国家信息中心等2个部门和国资委机械机关服务中心等19家所属单位使用虚假发票套取或账外存放9386.26万元;北京四海一家文化传播有限责任公司等8家所属单位将5.28亿元用于违规出借或购买理财产品等,存在安全隐患。此外,还发现未严格执行政府采购规定、会计核算不规范等问题金额59.14亿元。

        (二)个别部门公务用车、会议管理和办公用房清理等工作还不够到位。公务用车方面,沈阳铁路监督管理局等38家所属单位未按期完成公车改革,海南省国税局等16家单位无偿占用或超编超标配置公务用车69辆、超预算列支运行费114.51万元。会议管理方面,未编制年度会议计划或计划外召开会议1033个,其中国家中医药局等8个部门262个,水利水电规划设计总院等10家所属单位771个;在非定点饭店召开会议37个,其中银监会7个,环境保护部5个所属单位14个;转嫁或超标准列支会议费481.77万元,其中人力资源社会保障部123.62万元、住房城乡建设部信息中心74.83万元。办公用房方面,有3个单位存在未经批准新建或改扩建办公楼、办公用房超标等问题。

        (三)利用部门影响力或行业资源违规收费问题仍然存在。此次审计发现,测绘地信局等5个部门和中国设备管理协会等26家所属单位违规收费2.31亿元,主要是违规开展资质认证、资格考试、评比表彰、中介服务或直接收取赞助等,如安全监管总局2家所属企业违规开展与部门行政审批权相关的安全评价服务,2016年收费1748.38万元;经过审批的221家检疫处理单位有175家是质检系统所属企业,抽查其中12家均未按要求降低收费标准。

        审计指出问题后,有关部门通过追回资金、调整账目等整改5.42亿元,并完善了相关财务和预算管理制度,规范了相关管理流程。

三、国家重大政策措施落实跟踪审计情况

        各项审计都关注了国家重大政策措施落实情况,并全力做好跟踪审计。从审计情况看,有关部门和地方能够贯彻落实党中央、国务院决策部署,加大简政放权力度,加快转方式调结构,加强资金盘活和统筹使用,推进供给侧结构性改革和“三去一降一补”任务落实,取得显著成效。我们坚持边跟踪审计、边督促整改,按季度报告和公告审计结果,推动大部分问题在审计中得到纠正,促进完善措施812项,取消、下放行政审批和资格认证等315项,停止或取消收费239项;纠正违规收费、收回沉淀资金等667.71亿元,处理处分4113人。近期审计发现的主要问题:

        (一)“放管服”改革有些具体措施尚未完全落地。“放管服”改革极大激发了市场活力和社会创造力,但有些具体措施推进力度需进一步加大。审计发现,至2017年3月底,电力安全培训机构资格认可、信息系统工程监理工程师资格认定等21项审批认证等事项未按要求取消、下放;基本医疗保险定点零售药店资格审查等11项行政审批和中介服务事项下放或取消后,未能有效承接或监管未及时跟进,如限额以上项目进口设备免税确认事项取消后,有的企业仍需先缴纳税款担保金再通关,至2017年3月税款担保金余额21.24亿元,不利于企业及时抵扣进口环节增值税;部分能源项目审批、医院管理已建成网上办事系统,但在线办理效率不高,实际很多事项仍线下办理。

        (二)涉企收费管理机制还不够健全。有关地方和部门近年不断加强涉企收费治理,乱收费、乱摊派问题得到一定遏制,政府收费规范性有所提高,但有些领域收费的种类较多、标准偏高。有的地方违规自行设立项目收费,或对明令取消、停征、免征的项目继续收费,或未按规定标准和范围收费等,审计发现此类问题涉及收费1.97亿元。在收费管理上,经营服务类收费目录清单还不够细化,审批前置中介服务事项尚未建立完整的目录清单。

        (三)个别地方和企业未严格落实淘汰化解产能相关要求。审计的20户中央企业中,有3户未按规定全面淘汰落后产能,其中中国建材未淘汰落后水泥产能600万吨,还租用外部水泥企业139万吨落后产能扩大生产。审计18个省发现,至2016年底,有3个省未按要求关闭或违规批复67处煤矿、涉及产能1259万吨,违规为在建项目办理备案手续、涉及炼铁产能133万吨。

        (四)有的政府投资基金和支持小微企业措施未达预期效果。抽查的16个省至2016年底设立政府投资基金235只,实际到位资金中引入社会资本仅占15%;有的基金运作市场化程度不高,其中122只基金的管理公司由政府部门直接指定,103只基金的管理公司有342名高管或投委会成员由政府部门直接指定或委派。抽查的7支小微企业增信集合债券贷出的31.59亿元募集资金中,有28.25亿元(占89%)被发债企业违规转贷,投向偏离了政策目标。抽查20个省的149个政府和社会资本合作收费公路项目中,有91个(占61%)流标或终止。

        (五)部分地方政府债务增长较快,有的还违规举债。至2017年3月底,审计的16个省、16个市和14个县本级政府债务风险总体可控,但政府承诺以财政资金偿还的债务余额,较2013年6月底增长87%,其中基层区县和西部地区增长超过1倍;7个省、6个市和5个县本级2015年以来,通过银行贷款、信托融资等形式,违规举借的政府承诺以财政资金偿还债务余额有537.19亿元。同时,有4个省、2个市和2个县尚未成立政府性债务管理领导小组。

        对审计指出的问题,有关部门和地方正在研究整改。

四、扶贫资金

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责任编辑:文艳 
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