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审计监督全覆盖实现路径研究

       摘要:十八届四中全会和《国务院关于加强审计工作的意见》都提出了:“对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况实现审计监督全覆盖。”,这是中共中央、国务院在经济新态下对我国国家审计机关寄予的厚望,是对审计工作提出的新要求,也是国家审计机关在经济新常态下履行审计监督职责的必然选择。但目前审计机关普遍存在审计人员少、审计任务繁重、审计人员综合业务素质不能及时跟上审计实践发展的需要等问题。就如何对公共资金等实现审计监督全覆盖,充分发挥审计监督职能作用,文本进行了探讨研究。
       关键词:审计监督全覆盖;国家审计机关;思路与对策
      十八届四中全会和《国务院关于加强审计工作的意见》都提出了:“对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况实现审计监督全覆盖。”,这是中共中央、国务院在经济新态下对国家审计机关寄予的厚望,是对审计工作提出的新要求,也是国家审计机关在经济新常态下履行审计监督职责的必然选择。但目前审计机关普遍存在审计人员少、审计任务繁重、审计人员综合业务素质不能及时跟上审计实践发展的需要等问题。就如何对公共资金等实现审计监督全覆盖,充分发挥审计在国家治理中的重要保障作用,是审计机关面临的新课题。
       一、实现审计监督全覆盖存在的问题
     (一)审计人员少、审计任务重、审计干部知识结构单一,难以满足审计监督全覆盖的新要求
       在基层审计机关,普遍存在审计人员少与审计任务重的矛盾,审计人员知识结构也不合理。如乌兰察布市11个旗县区审计机关,虽然近年来招录、调入了一些审计人员,但审计力量不足与审计任务重的矛盾依然没有得到缓解,远远不能满足审计监督全覆盖任务的要求。以凉城县审计局为例,审计人员数量和业务能力在乌兰察布市11个旗县区审计机关中数一数二,但对公共资金等实现审计监督全覆盖仍存在一些困难。上级审计机关安排的审计项目抽调审计人员后,多个股室审计人员整合后勉强还能实施年初安排的审计项目,如上级审计机关从其他旗县区审计机关抽调审计人员参与上级审计机关的审计项目后,其他旗县区审计机关绝大部分基本无法开展当年安排的审计项目,主要原因为审计人员少,剩余的审计人员业务素质偏低,知识结构单一且不合理,如行政事业审计股的审计人员不能对社保等专项资金进行审计。如对医保等市级统筹或采用会计软件记账的地税等部门的审计,普遍缺乏计算机审计专业人才,而且大部分审计人员无审计、会计等专业技术职称,不能满足审计监督全覆盖的新要求。
      (二)地方党委、政府临时交办审计事项多,影响审计项目计划的执行,加大了审计监督全覆盖的难度
       随着国家审计对违法违规违纪问题查处、移送力度的加大,社会各界对国家审计结果普遍得到了的认可,审计地位得了的提高,审计的权威性越来越强,地方党委、政府临时交办给地方审计机关的审计事项随之也越来越多。以乌兰察布市凉城县审计局为例,地方党委、政府临时交办要参与生态绿化验收、“十个全覆盖”验收,生态陵园清产核资等审计事项,而且交办的审计任务一般情况下时间紧、任务也重,地方审计机关为了完成交办的审计任务,当年审计项目计划安排很难完成,无形中加大了审计监督全覆盖的难度。
      (三)激励机制不健全、不完善,影响审计人员工作积极性,不利于审计监督全覆盖的推进
       国家审计机关属于行政机关,考核评价一般依据《中华人民共和国公务员法》,考核激励的机关是组织或人事部门,激励的方法有奖励、职务晋升、授予荣誉称号等,易受单位编制数、人员结构等多方面因素的限制。作为纯行政机关的审计部门,只有领导人员和少数审计干部是行政编制,一些业务骨干基本全部是事业编制,职务晋升的希望渺茫得很。而且在审计机关内部缺乏对审计人员相应的激励机制,即使是制定了激励制度,执行中力度也不够。在审计工作中,一个审计组所有成员都参加了审计项目,审计中查出多少违法违规问题与审计人员个人综合能力的大小有关,而查出问题多少的背后反映出审计工作中付出多少是不同的,但在年度考核中却相差不大,工作中付出多的得不到应有的回报,付出与回报不匹配,严重影响了审计人员工作的积极性,进而影响了审计监督全覆盖的整体推进。
      (四)审计独立性不强,执法刚性不足,影响审计监督全覆盖的效果
       十八届四中全会,将审计监督写成入了八大监督体系,国家审计监监督成为了我国监督体系的重要组成部分。我国现行的《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)明确了审计的独立性,十八届四中全会也提出了:“完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权。”,但目前我国审计机关是双重管理体制,审计机关人财物归地方政府管理,审计业务以上级审计机关领导为主。在现实中,因上级审计机关要管理的地方审计机关较多,人财物和审计业务实质以地方政府管理为主。地方审计机关在审计中查出当地政府的违法违规行为,作为归地方政府管理和领导的当地审计机关不敢监督也不能监督,执法刚性不足,影响了审计的独立性和审计监督全覆盖的效果。
       二、审计监督全覆盖的实现路径
      (一)明确审计监督全覆盖的要求
      2013年在全国审计工作会议上,国家审计署署长刘家义指出:“实现审计监督全覆盖是提高审计监督层次和水平的重要途径。”,并就对审计监督全覆盖从“深度、重点、步骤、成效”四个方面作了深度诠释。
       1.审计监督全覆盖要有深度。不能水过地皮湿,轻描淡写或走马观花式审计,不能蜻蜓点水地对安排的项目或单位都实施审计,要对审计项目或单位务必查深审透,要兼顾审计的数量和质量,不能为求全覆盖而“舍本”,即轻质量重数量。
       2.审计监督全覆盖要有重点。要紧紧围绕地方党委、政府工作重心,要加强对社保、医疗、教育、就业等民生项目和民生资金的审计,在审前充分了解民生需求,以此确定审计重点。而不是在一年中,将所有的项目或一个地区内所有的单位都进行审计,切忌对审计项目或单位平均分配审计力量,不分主次。对股(科、处)室少、业务流程简单,资金量小的单位,可安排几年审计一 次,避免面面俱到。
       3.审计监督全覆盖要有步骤。要统筹兼顾、科学安排审计项目,要对重点项目或单位每年进行一次审计,其他非重点可根据实际情况二至五年进行一次审计。在审前要做好审前调查,编制实用、操作性强的审计方案,切实指导现场审计工作。
       4.审计监督全覆盖要有成效。在审计中不能只停留在账面进行财政财务收支审计,要跳出账面进行审计,在审计中要注重对被审计单位的业务流程再造,发现制度漏洞和可能出问题的环节,通过表面现象,查出深层次的问题。通过审计,既要治标更要治本,揭示出体制、机制和制度方面存在的突出问题,切实提高审计监督的层次和水平,充分发挥审计的“免疫系统”功能和在国家治理中的基石和重要保障作用。
      (二)科学、合理制定审计项目计划
       审计机关要研究我国宏观经济形势,科学、合理制定审计项目计划,在经济新常态下将社会公众或当前社会关注度比较高的医疗卫生、社会保障等事项纳入审计范围。也可征求社会公众的意见,进行广泛的问卷调查,收集对当前审计工作的需求,初步确定审计项目,而后对初选的审计项目进行可行性研究。要加强与上级审计机关、本级党委、政府、人大、财政、发改等重要部门的联系,摸清被审计单位底数,调研审计需求;要在调研审计需求的基础上,综合考虑,将一定时期内党委、政府的工作重心,如环保、生态绿化等事项纳入审计项目计划,制定中长期审计规划;要本着“全面覆盖、动态调整、突出重点、消除死角”的原则,科学、合理编制年度审计项目计划,加强科学论证,确保从横向和纵向两个方面,将公共资金和国有资产等分步骤、分层次全部纳入审计视野,实现审计监督全覆盖。
      (三)狠抓审计队伍建设
       目前,我国已进入改革的攻坚阶段,国家治理现代化和审计新常态的客观要求,急需复合型审计人才服务于审计监督全覆盖,为审计全覆盖提供人才支持,要从以下四个方面入手:
       1.加强审计队伍的思想道德建设,不断提高领导干部的思想政治素养。要把思想道德建设放在首位,把加强思想道德建设和强化政治理论学习作为提升领导干部的领导能力和提高审计人员业务素质的第一要务,要通过集中学、自学、网络学等形式,使领导干部树立正确的世界观、人生观和价值观,不断提高领导干部的思想觉悟和政治素质,充分发挥先锋模范作用,打造思想过硬、业务精通、作风优良、清正廉洁的审计干部队伍。
       2.加强审计业务学习,提升依法审计水平。针对经济新常态对审计人员审计能力提出的新要求,结合审计工作实际情况,以提升审计人员的审计能力为核心,采取走出去、请进来、自学、集中相互讨论等学习的方式、方法,抓好对审计人员审计业务知识的学习培训。要积极参加上级审计机关组织的各类培训,提升审计人员的业务技能。要利用好审计项目审理会,定期或不定期地进行业务学习讨论,取长补短,集思广益,共同提高。要充分发挥“传、帮、带”的作用,营造联系审计实际学、向优秀审计业务骨干学、向优秀审计项目学等良好的学习氛围,以实现学以致用。
       3.制定激励制度,激发审计人员的最大潜能。要建立健全审计工作综合评价考核机制和对审计人员的激励约束机制,可以将优秀审计项目评选办法作为对审计工作考核评价的手段,对荣获市级、自治区级优秀审计项目或表彰审计项目的,要给予物质奖励和精神奖励,作为对其工作的认可。也可结合优秀审计项目评选办法,制定更加详实、可行的考核办法,每年对审计人员进行考核。对积极参加考试取得的审计师等相关专业技术职称的审计人员,进行物质奖励。通过激励,激发审计人员工作的积极性,调动审计人员的主动能动性,提升审计业务水平。
       4.完善审计人员的“招、培、教”机制。审计机关应进一步完善审计人员招考录用机制,招考录用计划要科学、合理。应适当放宽招考年龄限制,把有经验的内部和社会审计人员招录到审计机关,为审计机关录用能上手、进步快的审计新人。通过公开招考等手段对新录用的审计新人,有针对性地做好《审计法》、《中华人民共和国国家审计准则》等国家审计相关法律、法规和规章的培训,最后通过组织专业化的考试以检验教育培训效果及其学习能力。
      (四)有效整合、高效优化审计资源
       审计机关要积极推进审计项目的整合,高效优化审计资源,科学组织并实施审计,降低审计成本,提高审计效率。应主动与当地组织部门进行沟通、协调,大体摸清一年内可能要安排的领导干部任期经济责任审计情况,在安排当年的审计项目计划时,要与预算执行审计、财政财务收支审计、专项资金审计(调查)、领导干部任期经济责任等审计有机结合。也可根据股室情况,审计中打破股室界线,优化审计组的审计人员结构。要将上级审计机关统审项目与年初审计项目计划或当地党委、政府委托的事项有机结合起来,开展同步审计。要利用好内部审计力量,或向社会购买审计服务。通过高效整合、优化审计资源,提高审计工作效率,从而实现审计全监督覆盖。
      (五)创新审计理念、审计方法
       我国经济发展步入了新常态,这给国家审计机关提出了新要求,是审计机关面临的新挑战。2014年在全国审计工作会议上,李克强总理强调:“面对新的任务和要求,审计系统要苦练内功,勇于创新,敢于突破不合时宜的条条框框,创新审计方式方法。”,国家审计署署长刘家义作了题为《以改革创新精神做好新时期审计工作》的重要讲话。审计机关要在新常态下践行新的审计理念,强化创新意识,激发创新思维的活力,做好当前的审计工作,进而实现审计监督全覆盖。
       1.创新审计理念。正确的意识对事物的发展起着促进作用,审计监督全覆盖的客观现实,决定了要具备创新精神,以创新的审计理念去指导审计监督全覆盖即审计实践,适应审计新常态,提高审计质量和水平。在审计中,要以创新的审计理念、思维,站在国家治理的高度,揭示出体制机制制度层面存在的普遍性、典型性、苗头性、倾向性问题,提出前瞻性的审计建议,为国家政策、措施的贯彻落实并不断完善服务,充分发挥审计的“免疫系统”功能和在国家治理中的重要作用。
       2.创新审计方式、方法。目前审计监督已进入大数据时代,要注重在大数据和“云计算”环境下,构建 “云审计”平台,实现审计方式的创新;在审计信息化与“云计算”有效结合的大背景下,要加大对已筛选、采集到大数据的集中分析力度,提高对大数据的综合挖掘和利用水平,全面推进国家审计技术方法的创新和发展,切实提高审计效率,助力实现审计监督全覆盖。
      (六)强化审计整改落实
       实现审计监督全覆盖是手段,最终要达的目的是审查被审计单位是否对国家重大决策部署和有关政策措进行了贯彻落实,监督检查被审计单位是否提高了财政资金使用绩效及是否存在损失浪费等情况,可见对审计发现问题的整改落实跟踪检查至关重要,否则审计监督就成了雷声大雨点小,审计监督全覆盖就会流于形式,所以要加强审计整改落实工作。通过督促被审计单位对审计发现问题的整改落实,推动体制、机制、制度的健全完善,达到审计监督效用最大化。要建立整改落实情况跟踪检查台账,对可以整改拒不整改、整改落实不到位及屡审屡犯的,要对被审计单位主要负责人严格追责问责,强化责任追究。对牵涉到体制、机制、制度方面的问题,要建立地方党委、政府主导,相关职能部门联动机制。同时地方党委、政府要出台对审计发现问题整改落实情况的规定或制度,审计发现问题的整改落实要与领导干部的职务晋升挂钩,切实增强被审计单位主要责任人对审计发现问题整改落实的执行力,提升审计监督全覆盖的深度和广度。(内蒙古自治区乌兰察布市凉城县审计局   王永在)

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