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浅谈地方政府投资审计风险成因及防控

  摘要:新形势下,审计工作愈加复杂,审计风险也随之增大。本文从地方政府投资审计所面临的审计内部和外部现实环境入手,分析在内外部环境影响下的审计风险成因,提出加强风险管理的防范措施,保障地方政府投资审计事业科学、健康安全发展。

  关键词:政府投资审计 风险成因 防范措施

  一、政府投资审计风险成因

  (一)审计内部环境影响

  1.审计管理体制的制约。目前,地方审计机关都属于双重领导管理体制,既受上级审计机关的领导,又受地方政府的管理,导致基层审计机关不得不被动的接受地方政府的任务安排。随着各级地方政府公共建设资金投入力度的不断加大,基础审计机关承担的审计任务越来越繁重,很多地方开始设立政府投资审计机构。对于很多政府投资的项目,甚至未纳入年度计划的政府临时交办项目,全部都交由新设立的政府投资审计机构审计,地方政府对此不但要求简化审计程序,还在某些程度上增加对审计工作的干扰,并强制要求将这些审计结论作为实施相关管理和补偿行为的唯一依据,所有资金拨付都以审计报告为准,把自身的资金管控风险全都转嫁给审计机关。这在一定程度上不但不符合国家对投资审计的定位,增加了基层审计机关的事务,也不利于审计独立性的发挥,同时程序的简化也会导致审计漏洞增多,都极大地增加了审计风险。
  2.审计人员素质的制约。当前,审计机关内部审计人员老龄化严重,新生力量不足;精通财会和工程造价的审计人员较多,复合性审计人才较少。政府投资审计涉及的审计事项较为复杂、专业性强,工作负荷大,老一批审计人员面临退休,工作精力达不到,新一辈审计人员缺乏工作经验专业素养不够。新形势下,需要审计人员既具备工程造价、图纸设计、工程预算等工程领域方面的专业知识,又具备合同法、招投标法等法律方面的知识和经验,还得具备财会、计算机、经济管理学、社会科学等方面综合专业知识。现有的审计队伍素质都难易满足审计需要。而审计人员专业能力的高低决定了审计行为是否有偏差,审计结论的偏差与否,将直接可能引发审计风险。

  (二)审计外部环境的影响

  1.大量委托中介机构审计的影响。因为审计机关人力资源的限制,为提高政府投资审计项目的效率,常将审计工作委托给第三方的中介机构审计。中介机构的选定符不符合法定程序,中介审计人员有没有徇私舞弊、贪污受贿,中介机构出具的成果真不真实,这都会增加审计机关风险。并且第三方中介机构通常只对工程造价或补偿金额单一审计,而对工程建设领域中的招投标、合同签订、变更签证、资金管理等相关事项的合法性、程序性问题关注较少,审计内容的不完整将会带来审计职责的履行不全面,也达不到审计全覆盖的要求,如果以后这些方面出了问题,审计机关将会有不作为的法律风险。因为委托中介机构审计,不可能对所有事项都亲力亲为,仅能根据最终形成的资料进行简单复核,对中介审计质量复核把关不到位,对审计人员廉政风险防控不严格,审计机关都会存在管理不力的风险。

  2.相关法律法规、制度体系不完备,法律适用冲突的影响。国家和各级地方政府虽然已经建立了较为完善的审计法规体系,但是政府投资审计依据法规执行过程中还存在着很多问题。一方面,地方审计法律法规不够完善,很多地方都没有对政府投资项目结算审计操作规程出台相关细则,审计复核制度、责任追究制度等质量控制制度也不够完善;工程建设领域相关法律法规滞后严重,现行的一些法律法规或者不适应时代发展需要,或者虽已颁布法律但缺乏可操作性。法律是审计工作的依据,这些法律或制度的缺失,就会导致审计人员失去统一的标准,都会给审计结论的客观、公正性带来较大风险;另一方面,政府投资审计中的法律适用存在冲突。 审计实践中主要涉及到 《审计法》与《民法》、《合同法》的适用冲突,审计机关与建设单位属于行政法律关系与,建设单位与施工单位又属于民事法律关系 这两种法律关系在政府投资审计中,就必然会产生法律冲突。为此引起的法律诉讼问题已逐渐成为政府投资审计中的焦点和难点问题。

  二、政府投资审计风险防范及对策

  (一)保持审计独立性,合理确定审计职责权限

  保持审计独立性,依法独立行使审计监督权,不受地方政府干扰,重要的就是要剥离不符合审计法规定的职能,实行以省为行政单位对地方各级审计机关“人、财、物统一管理”,使地方审计机关不再由当地政府财政供养,增强基层审计机关对区域政府安排的“临时交办项目”抗辩的有效性,切实保证审计监督权的依法独立行使,从而降低审计风险。合理确定审计范围,设定一定的金额实行分层管理,对于纳入审计范围的项目,必须严格按照法定程序实施审计监督,对于超越审计职责权限的项目,由上级审计机关牵头,与区域政府做好沟通协调,厘清部门权责关系,由政府主管部门内部审计监察机构监督。

  (二)提高审计人员综合素质,增强风险防范能力

  首先,要吸收新鲜血液,制定外部人才的引进计划,采用聘任或招聘考试等方式引进审计机关所急需的审计专业人才,对路桥技术、水利水电、工程软件等土木建筑专业人员及一些复合型人才可以实行高薪聘任制,以灵活的工作机制协助审计政府投资建设项目。其次再通过大中院校公开招录一些工程、财务、法律、计算机、管理等大学生,以充实审计新生力量;其次,对现有的审计队伍,应充分挖掘他们的潜力,建立健全审计人员继续再教育培训机制。建立每位审计人员继续再教育培训电子档案,定期组织各种培训,加强审计人员对法律法规、财会、计算机、工程领域、经济管理等相关知识的学习,促进审计人员更新观念、知识和技能,以适应新形势下政府投资审计工作。

  (三)规范中介机构审计,明确权责关系

  在组织社会中介机构参与政府投资项目审计模式下,审计机关承担着组织者和管理者职能,对审计结果的真实性和合法性负责,要减少风险一方面要在管理上严格把关,对中介公司的选取采用公开招投标形成区级中介库、摇号确定,选定后每年对中介公司的执业质量制定评分细则,根据每个项目审计结果、日常抽查情况进行考核、管理,并实施奖惩,定期对中介机构协审人员加强廉政宣传,规范中介机构审计,另一方面审计机关要明确界定与中介机构的责任界定,中介机构需要对具体的审计事项的审计日记、审计工作底稿、审计证据、审计成果内容的真实性、完整性、合法性及有效性负责,建立相应的责任约束机制,明确双方关系在法律上的定位,约定好审计范围,通过文书明确双方的权力和义务,避免因中介机构涉及专业鉴定、专业咨询方面出现问题而产生的审计风险。

  (四)完善审计执法依据,增强投资审计法律地位

  第一完善政府投资审计统一性的审计法律法规和规章体系,构建科学的审计准则体系和审计工作指南体系,从根本上解决法律适用的冲突问题,保持与其他法律法规的协调统一,进一步明确审计监督权在民事法律关系中的合法地位,避免与其他法规适用上的分歧;第二制定区域性审计监督实施办法、投资审计管理制度、操作规程、聘请社会中介参与政府投资项目审计管理制度等,保证审计执法监督依据充分,内部操作制度有章可循;第三进一步健全和完善工程建设领域相关法律法规,对法律法规逐步深入和细化,增强可操作性,使审计人员在审计建设项目的建设管理、 招标投标、工程价款、监理的执行等方面实施监督时有章可依、有据可循,保证审计质量,降低审计风险。

  参考文献:[1]赵根银:《政府投资审计的风险与防范》  《企业改革与管理》,2015,(6):127

  [2]沈元萍:《政府投资审计风险防范与质量控制》 《现代国企研究》 2016,(9):166

  [3]余琪:《关于政府投资审计法律法规的几点思考》 《审计月刊》 2009,(12):35

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