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购买社会审计服务的风险管控研究

  【摘要】为建设服务型、创新型政府,提升政府行政效能,有效助力政府部门实现公共管理目标履行公共服务职能,政府有必要通过市场机制购买中介服务。政府购买社会审计服务,是审计机关依法对使用政府性资金建设项目进行的审计监督行为,既是一种政府行为,也是一种市场行为。但是,在政府购买社会审计服务的过程中,存在一定的风险。购买社会中介服务利弊共存,必须在肯定购买审计服务带来的“利”的同时,充分认识到存在的风险,做好相关的风险防范管控措施,使之能够发挥更好的效益。
  【关键词】审计服务  风险  管控  研究
  随着我国经济社会事业不断发展和全面深化改革的不断推进,政府职能也随着时代发展在不断变化。如何充分履行政府职能,更好地发挥审计机关的监督和“守门员”作用,各地审计机关在实施政府投资建设项目审计监督的过程中,也在不断探索审计方式的多样化。在不断加强审计部门自身审计力量建设的同时,引入市场化机制,购买社会审计服务也逐渐被全国各地审计部门广泛应用。特别是党的十八届四中全会和全国审计工作会议要求实现审计监督“全覆盖”,依法使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下,不留盲区和死角,不断增强审计的威慑力和实效性。在此背景下,在各地国家审计机关人员少、任务重的情况下,都相继出台制定了一系列购买社会中介服务的相关制度,充分利用和调动社会资源服务审计监督。购买审计服务是审计职能的延伸和扩展,也是审计部门充分整合利用各种审计资源,改变审计机关“跳独舞”的现状,克服审计机关审计力量薄弱、缓解审计任务不断增加的现状,实现建立完善的政府购买社会中介服务工作机制的需要。但受制于制度配套不完善等诸多不利因素,其存在的风险也较为明显。通过购买审计服务实践的过程中不断出现的一些弊端是不容回避的客观现实,需要对政府购买审计服务保持足够的清醒和一定的风险防范意识。必须对存在的风险进行认真研究,采取科学有效的措施,既要保持“政府购买中介服务”常态化,又要保证“投资审计风险”的可控性,努力实现利用中介审计力量参与审计机关审计的工作目标。 
  一、政府购买审计服务的基本动因
  (一)政府审计的覆盖范围急待进一步拓展
  审计部门要强化行政监察和审计监督,实现公共资金、国有资产、国有资源审计全覆盖,这是新时期对审计部门提出的更高的要求。当前审计面临内外两个方面的因素影响。一是审计的外部因素。随着经济社会的发展,政府投资建设的工程数量呈急剧增长势头,加之政府投资建设的工程大多为公益性项目,涵盖到公共设施、环境保护、污水治理、市政工程、新城建设、公路交通工程等,几乎涵盖社会经济生活的各个领域,因此对审计机关开展审计工作提出了不小的挑战。二是审计的内在要求。当前审计工作不但涉及的范围广泛,还要求审计内容全面、审计方式多样,包括工程竣工决算审计、跟踪审计、审计调查、经济责任审计、领导离任审计等。为了保证政府财政性建设资金安全、高效使用,准确评价投资效益,及时查处、纠正、预防高估冒算、挪用侵占建设资金、损失浪费、决策失当等违规违纪行为,维护投资领域的市场经济秩序,审计工作必须要求具有足够的深度和广度,进一步拓展审计的覆盖面显得尤为迫切。
政府投资领域广泛,审计任务无可避免地要涉及到建筑、装饰、安装、修缮、给排水、送变电、市政、绿化、公路、水利、桥梁等多个专业,具有相关资质的社会中介机构其从业人员专业性强、从业人员多,具有足够的选择空间,根据审计对象的特点选派掌握相应专业知识、具有专业综合分析能力的审计人员承担具体审计任务,从而能够对审计结果的准确性科学性作出正确的评判。政府购买社会中介服务于审计,为实现审计机关审计监督“全覆盖”的目标奠定了坚实基础。
  (二)审计专业资源短板急待进一步补充
  作为拉动经济增长的“三驾马车”之一,投资在经济活动中占有非常重要的地位。其中政府投资占有相当大的比重,所以审计机关的投资审计任务均相当繁重,这势必对审计人员的综合素质和审计能力提出了更高的要求。合格的审计人员既要具备一定的财务知识,还要具备深厚的专业技术知识功底,同时还必须具备丰富的工作经验和职业判断能力。目前审计机关审计力量普遍存在薄弱之处。就我省各县区审计局来看,审计人员数量不足,人员分布不平衡的现象普遍存在,一个科室能有1-3人的办公人手,勉强能组成一个审计组就已经达到了极限;人员知识结构不合理,大部分审计人员仅有财务知识,具有工程、造价、计算机等专业知识和经验、能独立看懂专业内容的图纸、资料的审计人员更是凤毛麟角。以此薄弱的审计力量,要想顺利较好地完成审计任务,并达到理想的审计目的和目标,难度确实很大。一些基层审计机关安排或被安排的投资审计任务,远远超过了其人力现状所能承受的极限,审计任务过重与人员数量不足的矛盾非常突出。由于受机构编制等条件限制,引进人才困难,留住人才同样困难,专业力量提供能力不足,要在短期内补充足够数量的合格专业人才缺少客观条件。 
  通过政府购买审计服务方式,激发中介服务机构充分释放专业能量,借助中介机构的优势完成审计具体实施工作,使参与审计工作的人力资源有了充分保障。加之一些审计任务的专业性和复杂性,工作量很大,需要投入大量人力,社会中介可利用其灵活机动的人力资源管理模式,适时调整人力配置,充分满足审计任务的需求。 
  二、政府购买审计服务面临的主要风险
    (一)选择社会审计服务的风险
  政府审计对象的多样性和复杂性,决定了审计机关在购买审计服务时,对社会中介的业务能力和资质水平要求较高。但是现实情况是,一些社会中介层次良莠不齐,对于选择业务能力强、综合水准高的中介服务就是摆在审计机关面前的一个问题。另一方面,虽然在选择中介机构时都制定了项目分配办法,但并不是简单的公平、公正、公开地抽签就能解决选择问题,这就使得审计机关在选择服务方时面临选择风险。
    (二)工作目标差异的风险
  就机构职能来说,政府审计机关和社会化中介机构有着本质不同。审计机关是对项目全过程监督,揭示存在的问题。而社会中介受利益导向的驱使,更多关注地是与利益挂钩的一些指标,而忽视了政府审计领域中建设程序、项目管理、建设质量等的一些深层次的问题,降低了审计的深度,影响了审计目标的实现,使审计机关的权威和信誉受损。
    (三)廉政风险
 既然政府购买审计服务是一种市场行为,必然天然地存在着竞争。社会中介机构行业间的竞争日益激烈,一些中介机构往往超出自身能力盲目承揽项目,协审人员通常是根据业务需求面向市场招聘,标准上往往重能力轻品质,加之管理上松散,人员流动性大,缺乏必要的教育和监管。协审人员也存在法纪观念淡薄,原则性不强等问题,当面对诱惑时,容易背离审计纪律,违规操作,增加了审计的廉政风险。
  (四)业务能力风险
  一些审计机关缺乏专业技术人员和项目管理的相关经验,导致审计人员在项目实施过程中缺少掌控全局的能力,往往过度依赖社会中介机构,对其听之信之, “牵着鼻子走”,缺少审计机关的声音和必要的监督复核。如果社会审计中介机构审计人员采用的审计程序和方法不恰当,或者错误地判断了某一审计事项,则很容易作出与事实不相符合的审计结论。业务能力的不同容易影响到审计结果的客观性、科学性和准确性。
  (五)职业道德风险 
  社会审计中介机构作为一个市场主体,与一些被审计对象是在同一行业中生存,有些亦有业务交叉重叠之处。面对审计过程中发现的重大问题或利益冲突焦点,一些审计中介通常采取“明哲保身”的做法,不敢说、不愿说,往往消极应对、回避矛盾或将矛盾焦点转向审计机关,使得审计机关成为利益冲突的焦点,审计机关的风险也越来越大。
     (六)监督考核风险
  虽然为了克服审计机关开展审计工作面临的一些短板,逐步采取了购买社会中介服务补充审计力量的不足,但是新的审计模式短时间内不会成熟完善,相应地如果对社会中介的业务考核、业务能力评价、廉政监督、履责管理不到位, 就容易滋生失职和腐败,产生审计风险。
  (七)责任承担风险
     审计机关购买社会中介服务以后,就存在过度“依赖”审计中介的倾向。在审计结果的运用中,由于许多基础性工作由中介机构完成,审计机关利用社会中介机构的结果出具报告。但如果出现重大失误、违法违纪问题,虽然审计机关与中介机构签订了合同,明确了责任,审计机关仍需要对购买社会服务产生的后果“买单”。
  三、政府购买审计服务风险管控措施
  政府购买社会化审计服务,有效延伸和增强了审计力量,进一步提升了审计的科学化、专业化水平。但同时也存在种种风险,这是我们必须面对解决的。为进一步化解和规避购买社会服务中可能产生的风险,切实保障和提高审计质量,建立一个行之有效的风险防控体系势在必行。
  一是建立准入机制。面对能力良莠不齐的社会服务市场,为引进高水平社会力量,应建立准入机制,适当提高“门槛”。 在严格资质、资格、信誉、业绩评查的基础上,建立审计机关中介备选库。在项目分配时,充分考虑中介机构特点和技术力量优势,根据审计项目的特殊要求,实行“遴选+抽签”模式,统筹安排审计项目,有利于防范质量风险和廉政风险。
  二是建立预防机制。廉洁审计是审计工作的底线,为提高廉洁意识,必须采取多种措施,加强对受聘社会中介机构审计人员法律法规、职业道德、审计“八不准”纪律等方面的学习和教育, 促使中介机构审计人员增强法纪观念和廉政意识,增强遵守审计职业道德和国家审计规范的观念,筑牢思想道德防线,增强拒腐防变的能力,使之树立正确的权力观和金钱观,强化审计履责意识,严格执行审计纪律。
  三是建立管控机制。审计质量是购买审计服务要管控的重点,因此对社会中介不能一味地放任其独立开展。审计项目必须以审计人员全程主导开展,项目现场勘查、审计疑点、工程造价审核认定、争议谈判等关键环节都必须有审计人员全程跟进。审计报告实行“三级复核、审理和业务会定审”的质量内控制度,发现和修正审计报告中的失误,把出现问题的机率降到最小。通过把社会中介始终处在审计机关的监管之下开展业务,有效地防范审计风险。
  四是建立考评机制。加强对项目进展情况进行过程控制,及时了解和掌握社会中介的履约意识、业务能力、工作效率、职业道德、廉政建设等相关情况。同时引入第三方对社会中介参审项目进行质量考评,在原中介机构出具工程造价结果基础上重新认定,有审减额的由原中介机构支付审计费用。连续三次考评误差超过3%的,取消今后聘用或委托资格、列入“黑名单”等,必要时移交主管部门和行业协会进行责任追究和处理。
  五是建立培育机制。俗话说“打铁还需自身硬”,只有审计机关自身具备了较强的专业实力,有一支业务能力过硬、作风优良的审计队伍才能更好地利用社会中介机构服务审计工作。通过建立人才培育机制,从高等院校或社会中介组织招考优秀人才、有针对性地参加专业培训、参与上级审计项目“以审代训”等多种形式,提高审计人员的综合素质,进一步促进审计质量和水平的全面提高。 
  总之,政府购买服务是新常态下开展政府投资建设项目监督的重要途径,利用社会中介审计力量参与政府投资项目审计的工作机制,有着非常显著的优点,但也存在不少急待完善之处,我们必须客观地面对政府购买社会审计服务,不回避其风险,及时建立以政府责任为核心、以政府合同管理能力提升、供应方内部控制完善为内容的风险防范框架和相应的体现机制,以科学发展观为指导,客观分析,认真对待,理性整合,才能趋利避害,提高审计执法能力,促进政府投资审计工作的可持续发展,确保政府购买服务环境下的投资审计风险可防、可控。

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