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跟踪审计PPP项目中应了解的主要规章与文件

  随着政府和社会资本合作(PPP)方式在各地不断推进,审计机关作为国家公共资金的监督部门,也陆续对PPP项目全过程开展跟踪审计。PPP项目不同于普通政府投资项目,它是政府和社会资本合作,双方本质是平等民事主体,共担风险,共享收益;PPP项目全过程分识别、准备、采购、执行及移交五个阶段。审计部门在跟踪过程中应遵循哪些法律、部门规章,需要我们进行梳理与分析,以便于给政府投资决策及社会公共服务更好地运营保驾护航。
  首先,在国家法规层面。有关PPP领域专项立法,目前尚属空白,在实际项目运行过程中,根据所处阶段不同,可参考《民法通则》、《合同法》、《政府采购法》、《招标投标法》、《建筑法》、《公司法》等。PPP项目实施过程中其基本建设程序、招投标、材料设备采购、法人结构等是否合法,应遵循国家现有法规。
  其次,在部门规章层面。2014年以来,随着国家对PPP项目的大力推进,国家相关部委陆续出台一系列管理制度、文件规章,约束及管理各地PPP项目运行。日常审计实践中我们应及时全面了解相关规章,对准确把握项目监督内容与尺度有很大帮助。下面从时间角度及管理程序角度梳理近三年来政府、国家部委发布的相关文件规章。
  2014年国家发改委、财政部分别出台了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号),对政府和社会资本合作提出了基本管理框架和模式参考。在此基础上,国务院于2015年5月发布《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》,正式对推广PPP模式进行了规范。自治区政府于2015年发布了《内蒙古自治区人民政府关于公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(内政发〔2015〕70号),对我区发展PPP项目提出总体要求,并就具体项目推广实施、享受政策保障方面给予明确。
在PPP模式具体操作层面,2014年,财政部、发改委先后出台《PPP项目合同指南(试行)》(财金〔2014〕156号)、《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》(发改投资〔2014〕2724号),对政府和社会资本合作合同的签约内容、格式等进行了规范性约束。值得一提的是,上述指南并不具有强制性,只作为指导性文件供参考使用,但均有完整严密的合同体系架构,分别详细阐述了合同的主要内容、合同模块化框架,具有较强的通用性。
  国家部委对PPP模式的具体管理也不断推进。财政部先后出台《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)、《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》(财库〔2015〕124号),对PPP项目政府采购的方式进行管理,并针对项目特殊性,增加了竞争性磋商采购方式。
  国家发改委等6部委2015年出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发改委等6部委2015年第25号令),并在此基础上起草了《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》,重点从明确特许经营的条件范围、强化政府履约和鼓励民间投资、完善争议解决以及加强法律法规规范等方面做出了有针对性的解释和规定。我国PPP项目大多集中于基础设施和公用事业领域,特许经营是其最主要的实施方式。通过管理办法、暂行条例的先后出台,对利用特许经营发展风险分担和利益共享的合作伙伴关系十分有利。
  进入2016年以来,国家部委对PPP项目管理更加全面、细致。2016年财政部印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行规定》(财金〔2016〕92号),对项目全过程中财政部门的履职责任进行梳理与明确,保证项目全生命周期规范实施、高效运营。2017年印发《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号),严格限定地方政府融资行为。2017年6月,《财政部人民银行证监会关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事项的通知》发布,对PPP资产证券化发展进行开拓与规范,进一步拓宽融资渠道,扩展资本市场发展空间。一系列文件的出台,彰显国务院各部门对PPP项目高速运行过程中出现的监管空白逐一进行化解,提高政府依法行政能力;同时也强化政府信誉,增强社会资本投资运营的信心。
上述相关文件的罗列,只是在PPP项目发展过程中部分影响较大、使用较广的文件;进行梳理有利于了解国家对于PPP项目管理的尺度与路径。作为国家公共资金监督部门,审计机关应合理参与、谨慎执法,面对新事物、新方法,保证监管不缺位、更要执法不越位,合理保障PPP参与各方的正当权益。

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