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关于一把手不直接分管财务的几点思考

  为认真贯彻落实《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》和《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》精神,各地都制定了有关党政机关“一把手”“五个不直接分管”的制度规定,明确了各单位党政“一把手”不直接分管财务、干部人事、工程建设项目、行政审批和物资(服务)采购工作,重大事项集体研究。实行“一把手”不直接分管财务是破解“一把手”监督难题的有效举措,更是将权力关进制度笼子里的现实选择,对促进领导干部廉洁自律,健全权力运行监督制约机制,完善领导干部岗位风险防控机制能起到积极作用。但 “一把手”不直接分管财务后,如何给“一把手”划分权力、界定责任等方面出现了问题,亟需研究解决。
   一、“一把手”不直接分管财务的法律定位
  宪法第86条和第105条规定:行政单位人财物管理实行行政首长负责制。行政首长负责制是指由各级政府及其所属部门的首长对本政府或本部门的工作负全面责任的制度,决定了一个单位的人、财、物的配置调度均由行政首长负责。“一把手”不直接分管财务等工作实质是授权管理,是在行政首长领导下的集体决策,或者授权他人管理,其法律意义上行政首长领导责任不能免除。“一把手”不直接财务工作交由副职分管,重大事项集体领导决策,一方面行政首长作为单位的法人,在法律定位上始终是责任主体,无论《行政诉讼法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》乃至《会计法》、《审计法》等法律的责任主体都所指的是法人,也就是行政首长,所以“一把手”不直接分管财务其法律责任仍由“一把手”承担;另一方面,副职分管财务工作的法律前提必须是行政首长授权,如人民银行《票据管理办法》第十五条“支票上的出票人的签章,出票人为单位的,为与该单位在银行预留签章一致的财务专用章或者公章加其法定代表人或者其授权的代理人的签名或者盖章;出票人为个人的,为与该个人在银行预留签章一致的签名或者盖章。”该办法说明财务支出必须使用法定代表人的签章或者是法定代表人授权代理人的签章,法人仍是第一责任人。“一把手”不直接分管财务工作,明确了分管财务副职的权力边界,在“一把手”授权范围内行使职权,又要承担相应的责任,切实体现分权不分责和谁决策、谁负责,谁授权、谁负责,谁签字、谁负责的原则。
  二、“一把手”不直接分管财务工作存在的问题
  (一)认识有偏差。由于一些“一把手”不能对“不直接分管”含义准确理解和把握,误认为不直接分管就是撒手不管,放弃了自己的责任,工作缺乏压力和动力,真正成为“甩手掌柜”。
  (二)问题难追责。“一把手”不直接分管财务工作在一定程度上弱化了行政首长负责制的法律地位,容易造成“一把手”监管不足,形成监管死角。“一把手”不直接分管财务以后,出了问题无法准确划分责任,给追责带来了难题。
  (三)影响工作效率。“一把手”不直接分管财务工作在一定程度上影响了决策效率,重大事项必须经过集体会议讨论决定,但一些特事、紧急事需要及时作出决定,就可能引起推诿扯皮或者越权决策,既有效率低下的问题,也有责任不清的问题。  (四)有畏难情绪。分管财务等工作风险大,容易惹人,有些副职不愿分管,个别资金量小或者人员少的单位很难确定一名分管财务等工作的副职。有的单位特别是在副职较多的单位,有的副职担心管多了,别的班子成员有意见,日后相互之间工作关系难以协调,因而不敢放手工作。
  (五)监督意识不强。个别主要领导干部主动接受监督的自觉性差,对监督存在反感情绪,想方设法逃避监督、排斥监督。部分单位会议记录内容不规范或者不完整,导致不能充分体现“一把手”是否真正执行了“末位表态”。
  (六)监督方式不多。一些监督措施缺乏约束力,如上级对党政主要领导干部的监督,主要采取检查工作、听取汇报、巡查约谈、述职述廉等方式进行,这样的监督方式往往难以达到理想的效果。
  (七)监督力度不够。一些监督措施只是停留在下发文件、以宣传政策、提前预防为主的层面,监督力度不够。又往往仅注重事后监督,对权力运行的全过程监督还缺乏行之有效的操作规范和问责措施。
  三、防范“一把手”不分管财务工作风险的对策
  (一)防止“一刀切”。对于资金量小、人员少或者单位内控制度健全,实行严格民主决策制的单位,可以不实行“一把手”不直接分管财务等工作的制度。资金量小、人员少的单位本身风险小,“一把手”的权限有限,乡镇本身实行乡镇党委领导下的集体负责制,乡镇长严格意义上是“二把手”,再实行乡镇长不直接分管财务等工作作用不大,很可能影响工作效率。    (二)明确职责定位。各单位“一把手”不直接分管财务工作分工要明确,尤其要明确各副职分管的权力和承担的职责。在经济责任审计中,由于党政“一把手”法律地位决定其在单位的位置仍是第一责任人,未经集体会议研究而由分管副职决定导致的违纪违规问题,“一把手”仍负直接责任,重要管理决策事项出现问题仍将由“一把手”承担直接责任。
  (三)强化制度建设。各单位应根据“一把手”不直接分管财务工作制度制定配套制度,做到制度完善、规定严密、管理严格、运行规范。尤其要制定限额管理制度、决策程序制度和建立轮岗机制、监督问责机制等,要进一步细化分工,全面推行“一把手”“末位表态发言”制度,让干部、群众有更多的知情权、监督权,对于副职分工,重要决策事项、紧急事项应及时公示,接受干部群众监督,让权力在阳光下运行。
  (四)加强监督检查。财政、监察、审计等部门要加强对制度运行的监督检查,各部门对自己监督领域的制度执行情况要定期检查,分析执行效果,针对发现的漏洞及时揭示并提出建议纠正,不断解决制度运行中存在的风险漏洞,完善制度运行,这样才能真正的落实“一把手”不直接分管财务工作制度,真正发挥其应有的作用。
  (五)严格监督问责。一要强化监督制衡。建立完善监督协作机制,转变监督方式,实现关口前移。拓宽监督渠道,更好地发挥党内监督、人大监督、群众监督以及舆论监督的作用,增强监督合力,提高监督实效。二要加强责任追究。加强对各单位的监督检查,强化审计监督、执法监督等,进一步贯彻落实“三重一大”议事规则。各单位“一把手”要认识到自身的主体责任,严格执行定期公示制度。要切实加强对分管副职行使权力情况的监督,要求分管副职要主动接受主要领导和党员干部群众的监督,每半年将分管工作情况在班子会或党组会上进行汇报。

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