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规范性文件不全面,实际操作层生搬硬套, 可能导致PPP项目“难产”

       目前,PPP项目大有“先上床,后了解”、“先结婚,后恋爱”、“生米煮成熟饭”,“吃不吃”、“怎么吃”、“吃多少”以后再说之势。不说运营板块如何规划、商业业态如何设计、板块与业态以及各业态间如何联通,单说建设类PPP项目一落地,马上就要实施的建设工程,其朦胧性、模糊性就令人瞠目结舌。如某PPP项目,建设工程包括主干路11条、次干路9条和支路13条,仅仅只对其中一条主干路的横断面结构形式进行了说明,工程拆迁、路面结构、配套工程、规划红线和施工许可办理时间、开工竣工时间和基层施工、面层施工、人行道施工起止时间等等,均没有任何说明。其整个建设工期,就一个笼统的总工期“本项目建设工期为五年(不包含前期工作),即2017年1月-2021年12月”,等于没说。再如合同体系,仅仅只对项目合同进行了边界设计,股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等都没有进行框架安排,仿佛在PPP项目中不复存在,而且在边界设计中,根本没有边界。如政府支付边界,连哪些资金由财政直接拨付、哪些资金由政府投资人或相关机构代为支付等都没有涉及,更别说在什么时点、支付多少以及支付困难如何救济。这能叫支付边界?这些问题的出现,既有操作层面的原因,更有政策方面的原因。仔细研读PPP政策性文件,就会发现有一个共同特点:行业性强,导致规范面不完整;重点推动项目前期实施,导致关注点狭窄。
       一、行业性强,导致规范面不完整。
       目前,PPP政策性文件,除国务院发布的指导意见、意见、实施意见外,其他文件都是由各部门发布的。各部门发布的文件,一般只对各部门职责范围内的事项进行规范,即使是联合发布,也主要是规范发起部门职责范围内的事项,其他部门的管理事项条文很少,导致PPP政策性文件的操作性大大缩水。覆盖面狭窄,直接导致规范事项的不完整,而且关注的重点都在项目前期策划、筹划阶段。除《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号,以下简称“操作指南”)外,其他文件貌视涵盖PPP全过程,实际规范的重点仍在项目采购阶段。即使是“操作指南”,共37条。其中总则占2条(1-5),项目识别阶段占4条(6-9),项目准备阶段占3条(其中第11条包括7款,10-12),项目采购阶段10条(第17条包括4款,13-22),项目执行阶段9条(第28条包括3款,23-31),项目移交阶段4条(32-35),附则2条(36-37)。项目采购阶段的条文数量排第一,项目执行阶段虽说有9条,但主要是项目公司设立,项目实施机构和政府方、社会资本方的义务,社会资本或项目公司违约处理,合同修订、违约责任和争议解决,中期评估,行政监管,社会监督,实际上是项目采购合同体系设计的延续。这些问题都是在在项目合同体系设计必须解决的内容。
       莫非PPP项目只有项目采购?莫非采购阶段的问题解决了就能一了百了?非矣!
       其实,PPP项目实施的重点阶段是项目执行阶段。以建设工程为例,招标采购只是选择建筑服务提供商、材料(设备)供应商。如果建筑服务提供商、材料(设备)供应商选择得好,采购价格合理,那也只是为建设工程实施奠定了基础,并不等于建筑工程就可以按质按量按时竣工验收。大量的工作、主要的工作,在于对建设工程实施过程的管理和监督。只有管理和监督到位后,项目才有可能按质按量按时竣工验收。注意,还是有可能,而不是等于。因为天灾人祸等自然灾害,法律法规等政策变化等,仍有可能改变建设工程实施的正常行程。
       PPP项目比单一的建设工程面临的问题复杂得多,实施的时间长得多,变动调整的概率要大得多,因此,加强对项目执行阶段建设工程和运维项目的管理和监督的制度设计,不仅是重中之重,而且是当务之急!
       二、重点推动项目前期实施,导致关注点狭窄。
       项目前期筹划固然重要,但也不是说有了项目前期,项目中期、后期就可高枕无忧了。相反,中期和后期比前期更重要。因为,项目前期没有启动,至少损失不会发生。如果项目前期筹划不到位,急急忙忙上马,导致的损失将更大。这种只重项目前期,不管或管的很少项目中后期的现象在政策条文内容上无处不在。以项目实施方案为例,《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号)第五条第二款规定:“项目实施方案应当包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构等内容”。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(6部委行令【2015】25号)第十条规定:“特许经营项目实施方案应当包括以下内容:(一)项目名称;(二)项目实施机构;(三)项目建设规模、投资总额、实施进度,以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标;(四)投资回报、价格及其测算;(五)可行性分析,即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等;(六)特许经营协议框架草案及特许经营期限;(七)特许经营者应当具备的条件及选择方式;(八)政府承诺和保障;(九)特许经营期限届满后资产处置方式;(十)应当明确的其他事项”。看起来数量不少,实际上指的全部是项目采购阶段应规范和明确的内容。
       莫非项目实施方案只有这些内容?莫非解决了这些问题就可以自由生长?非矣!
       PPP项目实施方案,是在项目准备阶段,由项目实施机构或项目提出机构(特许经营项目)编制的,经会同审查机构审查和本级政府或授权部门审查批准的PPP项目采购、执行和资产移交阶段,对应完成事项或工作所进行的安排,应贯穿于PPP项目采购、执行和资产移交阶段的全过程及各项主要工作。不仅仅包括编制说明,项目概况及特点,项目风险分配框架,项目运作方式,项目交易结构,项目合同体系,项目监管架构,还应包括建设(含改、扩、迁建和恢复)期(如有)和运维期项目部署和准备,项目平面安排(布置),项目总进度计划,子项目主要实施方法,需投入的主要物资,需投入的主要设备(设施),人力资源安排,保证性技术组织措施,质量、安全、进度、成本、季节性管理、设施设备、争先创优升级、保修服务等组织措施,项目平面总图、总进度横道图和网络图等。而且还应分建设期和运维期分别进行安排和设计。否则,就不是PPP项目实施方案,而是PPP项目采购实施方案。如果这些内容设计安排不能细化到执行、操作层次,即工作范围清楚、工作内容明确、工作时间具体、实施主体及监督机构权责分明、调整变动严谨科学、救济措施合理有效,就不是执行方案,而是指导意见、操作指引,也不具有执行力和强制性。
       因此,从制度层面和操作层面规范PPP项目实施方案的编制范围、编制内容、编制标准、编制方法及相应责任要求,使其涵盖PPP项目采购、执行和移交阶段各项主要工作,使其成为各项主要工作的执行计划和操作要求,不仅是制度设计的重中之重,而且是项目方案编制的当务之急!(湖南华伦咨询有限公司 任己任)
 

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