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规范特许经营或PPP:不能舍本逐末、反裘负薪

       特许经营或PPP政策性文件,层次高、频率快、部门多、容量大、范围广,很少有那一方面的政策性文件能出其右。特许经营也好,PPP也罢,以新建、改(扩)建为承载主体的项目,建设工程设计、采购和施工费用,一般占项目总投资的80%以上,其质量、安全、工期和造价管理的好坏,直接决定项目的实施。然而,对特许经营或PPP建设工程的管理,至今为止,没有一个完整的规范性文件,仍旧按政府投资项目基本建设管理模式进行管理,似乎特许经营或PPP工程建设管理,与现有政府投资工程建设管理没有本质上的不同。这是对特许经营或PPP工程建设特殊性的极度误读!
       建设工程,是以新建、改(扩)建为承载主体的特许经营或PPP项目的主要的、甚至是唯一的依托平台和“演出舞台”。如果建设工程质量、安全、造价和进度出了问题,一切有可能都等于零;如果建设工程规模、结构、标准、功能、数量等达不到设定的目标与要求,买“骏马”,牵回来的是“老牛”,一切有可能都只能“望洋兴叹”。
     “旧瓶”装“新酒”,“新酒”也会变味!特许经营或PPP工程建设是一瓶“新酒”:投资规模大,回报周期长,所处领域特别,工程及产出质量与安全要求高,不可预见性风险因素多,各阶段管理主体复杂,工程变更涉及面广且协调难度大,不是现有政府投资工程建设项目的“翻版”,也不适应现有政府投资工程建设管理模式。在项目识别、项目准备阶段可行性研究和初步设计阶段,以房屋建筑工程为例,必须确定其具体的工程范围和内容、应符合的主要技术经济指标、应达到的方案设计和初步设计深度、应采用的建筑供应服务承发包模式以及参与各方应承担的勘察、设计、采购、施工、造价咨询、工程监理和招标投标管理责任;必须按照特许经营或PPP项目拟达到目标,对工程范围和内容、工程规模、建筑规划、建筑方式、结构形式、建筑标准、功能与用途、质量与安全等进行深入、细致和全面地反复认证。否则,“开工没有回头箭”,大范围的工程变更将导致工程建设成本成倍、甚至成几何数增加,给项目实施带来无穷的后患。
       既然工程建设,是以新建、改(扩)建为承载主体和“演出舞台”的特许经营或PPP项目的“必经之途”和“生死之旅”,就必须予以直面和正视。为此,提出以下设想和建议:
      (一)明确设定工程项目可行性研究和初步设计深度标准,为设计、采购、施工等深度融合提供条件。
       特许经营或PPP项目,与普通工程项目相比,有明显区别:一是投资主体的多元性。既有社会资本方、政府方投资人,还有金融资本方、建筑服务提供商等。二是建设管理主体的受托性。无论是社会资本方、金融资本方,还是政府参与方,一般都不会直接参与建设项目管理,都要授权委托代表其权益的项目管理公司具体实施。三是政府方责任的双重性。《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)附件《PPP项目合同指南(试行)》指出:政府扮两种角色:“作为公共事务的管理者,政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务,承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能,并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司(或社会资本)之间的行政法律关系;作为公共产品或服务的购买者(或者购买者的代理人),政府基于PPP项目合同形成与项目公司(或社会资本)之间的平等民事主体关系,按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务”。四是社会资本方、金融资本方、建筑服务提供商的盈利性。社会资本的属性,决定了它不可能象政府资本、国家资本一样,无偿承担社会公共义务,无论建设还是运营,都必然会以盈利为主要目的。等等。因此,对特许经营或PPP的工程建设管理,不能简单地搬用单一的政府投资项目基本建设管理模式;以房屋建筑工程为例,政府方必须从特许经营或PPP这一特殊商品购买人和公共产品提供人及消费者权益保护人的角度,全面、合理、科学和具体地设定工程项目范围和内容需求、规划需求、规模需求、总平面布置需求、建筑方式与结构形式需求、功能用途需求、质量安全进度造价需求以及与周边社会、经济环境融合需求,特别是总用地面积、总建筑面积及各分项建筑面积(含地上部分和地下部分建筑面积)、建筑基底总面积、绿地总面积、容积率、建筑密度、绿地率、停车泊位数(含室内、外和地上、地下)以及主要建筑或核心建筑的层数、层高和总高度等主要技术经济指标需求,主要材料(设备)名称、规格、型号、数量和价格需求,并保证工程建设可行性研究与初步设计深化引起的投资变动率不大于10%;初步设计与施工图细化引起的投资变动率不大于5%。
      (二)明确设定以初步设计及其概算作为总承包的标的,采用设计—采购—施工全过程总承包模式,签订固定总价合同,由总承包单位或联合体共同设立的项目管理公司对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。
      《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)附件《PPP项目合同指南(试行)》指出:“承包商主要负责项目的建设,通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。一般而言,承包商要承担工期延误、工程质量不合格和成本超支等风险”。特许经营或PPP工程建设周期长、规模大、范围广、风险因素多,对设计、采购和施工要求高,一般应选择具有与工程规模相适应的工程设计资质、施工资质,相适应的财务、风险承担能力,相适应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和类似项目工程业绩的总承包企业承担设计、采购和施工总任务,并承担主体工程设计、主体工程施工以及主要材料(设备)采购任务。特殊情形,选择仅有设计资质,或仅有施工资质的企业承接工程总承包项目时,应当要求提供对施工方或设计方具有控制能力的第三方进行担保,并在合同签订前共同设立具有法人资格的独立管理工程设计、采购和施工的项目管理公司,与施工现场管理两块牌子一套人马。其工程总承包项目经理,除应当取得工程建设类注册执业资格或者高级专业技术职称外,还应担任过相应工程总承包项目经理、设计项目负责人或施工项目经理,熟悉工程建设相关法律法规和标准,具有类似工程业绩,并由其担任项目管理公司法定代表人,负责项目设计、采购和施工管理,彻底消除联合体投标前齐心合力,中标后貌合神离,施工过程中相互推诿、互相扯皮,从各自的利益出发,打自己的“小算盘”,谋取各自的利益的现象。
     (三)明确设定责任主体的职责与权限,建立严格的质量责任追究机制,明确规定:谁的过错由谁修正,谁的过错造成的损失由谁承担责任。
       项目提出部门或项目识别阶段政府方行业主管部门的职责与义务:以房屋建筑工程为例,对建设项目总体规划、主体功能区规划、区域规划、环境保护规划和安全生产规划等专项规划和土地利用规划、城乡规划、中期财政规划的符合性负责,对建设条件落实的可行性,对工程范围内建筑产品的规模需求、总平面布置需求、建筑形式与结构形式需求、标准需求、功能需求、进度需求以及与周边社会、经济环境融合需求等,特别是总用地面积、总建筑面积及各分项建筑面积(含地上部分和地下部分建筑面积)、建筑基底总面积、绿地总面积、容积率、建筑密度、绿地率等主要技术经济指标需求,主要材料(设备)名称、规格、型号、数量和价格需求的全面性、合理性和科学性负责。对建设项目可行性研究及实施结果承担责任。如初步设计及概算调整幅度,或建设条件实施影响总工期,大于10%者,先查明原因,分清责任,进行处理处罚后,再由项目提出部门负责修改、完善。
       项目实施机构或项目准备阶段实施机构的职责与义务:对项目建筑产品需求的进一步认证与深化、细化、优化,对工程项目招标投标管理,对施工图设计及预算和施工质量、安全、造价、进度管理目标与责任的合同化和建设过程的监管负责。其中,建设过程的监管包括对非主体工程设计或者施工分包、工程项目监管手续、安全生产许可证和质量保修办理的监管。对建设项目初步设计及概算与实施结果承担责任。如施工图设计及预算调整幅度,或建设条件实施影响总工期,大于5%者,先查明原因,分清责任,进行处理处罚后,再由项目实施机构负责修改、完善。
       项目管理公司的职责与义务:《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)附件《PPP项目合同指南(试行)》指出:“项目公司,作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体,负责项目具体实施。项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体”。因此,对施工图设计及预算和施工质量、安全、造价、进度管理目标负责,对工程总承包项目全过程管理负责,对工程总承包项目的风险管理负责。对建设项目施工图及预算与施工质量、安全、造价、进度管理结果承担责任。凡施工图设计及预算技术审查前没有进行深化、细化、优化,或建设条件可行性没有进行深入认证出现的变动,其后果均由项目管理公司承担。
       社会资本方投资人、政府方投资人的职责与义务:《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)附件《PPP项目合同指南(试行)》指出: “在PPP项目中,政府……作为公共产品或服务的购买者(或者购买者的代理人),政府基于PPP项目合同形成与项目公司(或社会资本)之间的平等民事主体关系,按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务”,“社会资本方投资人、政府方投资人的职责与义务:对项目管理公司的管理与监督负责,对项目管理公司以及自身应承担责任的事项承担无限责任”。因此,社会资本方投资人、政府方投资人应对项目管理公司的管理与监督负责,对项目管理公司以及自身应承担责任的事项承担无限责任。(作者:湖南华伦咨询有限公司  任己任/杨司琪)
 

    

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