广告服务 新浪微博 腾讯微博 微信公众号 欢迎投稿
首页 | 资讯 内控 财会 文库 服务 考试 法规 图片 视频 投稿信箱:tougao@shenji.cn 设为首页 | 收藏本站
文库频道
不能小觑:PPP项目文书不规范的六个问题

       PPP项目文书,既是PPP项目识别、准备、采购、执行和移交的公事行为记录,也是PPP项目决策、筹划、实施行政以及技术经济责任界定的承载主体。其质量水平的高低,直接影响PPP项目实施的优劣。目前,PPP在全国各地如火如荼,但PPP项目特别是项目识别阶段、项目准备阶段的文书及其构成与具体内容却五花八门,与其在PPP项目中的担当很不协调。有的只有一个特许经营项目实施方案(以下简称实施方案)或申报方案,有的是实施方案+物有所值评估与财政承受能力评价,有的是实施方案+建设项目可行性研究报告,有的是PPP项目申报方案+PPP项目准备和运作情况说明+附件+建设项目可行性研究报告等等。文书内容各行其是,特别是实施方案,在方案名称、项目提出主体、审查和审定对象及文件组成和流程等, “一村一个店”、“一店一个样”,内容重复,数据叠加,违背事理,不合逻辑,宣传性用语大量堆砌,与审查、审定文件的用途南辕北辙。具体表现在以下方面:
       一、审查、审定文件名称和提出主体不规范。
       《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(发改委、财政部等6委、部、行令第25号,以下简称25号文)第9条:“县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门……提出特许经营项目实施方案”;第13条:“项目提出部门……会同……有关部门对特许经营项目实施方案进行审查……项目提出部门综合各部门书面审查意见,报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案”。可见,PPP项目项目准备阶段,首先是,项目提出部门依据有关法人和其他组织提出的特许经营项目建议书(以下简称项目建议书)提出实施方案,实施方案的提出主体为项目提出部门;然后是,向各会同审查部门发出邀请公函,对实施方案进行审查;再次是,项目提出部门综合审查意见,向本级政府或其授权部门提出审定实施方案的报告;最后是,本级政府或其授权部门代替本级政府作出行政批复,准予项目实施。在审查、审定行政行为过程中,实施方案只是公函、报告的主要附件,不能直接用实施方案代替行政公务行为。公函、报告的提出主体是项目提出部门,不是PPP咨询机构,也不是政府方实施机构。PPP咨询机构主要是受托开展特许经营可行性评估,完善特许经营项目实施方案。注意:是完善,不是起草,也就是实施方案的起草工作应由项目提出部门负责。政府方实施机构,是在项目实施方案经批准后,由本级政府授权,负责特许经营项目有关实施性工作,如项目采购、项目协议签订等。
       二、会同审查、申请审定的对象和流程不规范。
       25号文第13条规定:“经审查认为实施方案可行的,各部门应当根据职责分别出具书面审查意见。项目提出部门综合各部门书面审查意见,报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案”。这一规定明确:第一、审查的对象是实施方案,而不是项目建议、可行性评估和物有所值评估、财政承受能力评价,而且应从本部门职能角度认为可行,才提出书面意见;审定的对象是实施方案,不是各部门书面意见及项目提出部门的提请审定报告。第二、会同审查的流程是项目提出机构依据项目建议书,提出实施方案;然后,发出邀请公函,邀请发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门共同进行审查;审查认为可行的,从职能部门的角度提出书面审查意见。审定的流程是由项目提出部门提交书面审定报告,与各部提交的书面审查意见、项目实施方案一并提交政府或其授权部门进行审定。其中,各部门应按25号文第9条规定的“特许经营项目应当符合国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、区域规划、环境保护规划和安全生产规划等专项规划、土地利用规划、城乡规划、中期财政规划等,并且建设运营标准和监管要求明确”要求,提出书面审查意见;会同审查的主要单位是发改、财政、城乡规划、国土、环保、建设、水利等有关部门。
       三、实施方案内容组成不规范。
       25号文第10条规定:实施方案应当包括以下内容:“(一)项目名称;(二)项目实施机构;(三)项目建设规模、投资总额、实施进度,以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标;(四)投资回报、价格及其测算;(五)可行性分析,即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等;(六)特许经营协议框架草案及特许经营期限;(七)特许经营者应当具备的条件及选择方式;(八)政府承诺和保障;(九)特许经营期限届满后资产处置方式;(十)应当明确的其他事项”。这10个方面的内容,就是实施方案必需具备的基本要素和一级层次结构目录。实施方案应对这10个方面的内容进行分析、认证,并得出明确结论。而很多实施方案都没有这样做。如某PPP项目实施方案组成内容是:(一)项目基本情况,(二)风险分配方案,(三)项目运作方式,(四)项目交易结构,(五)合同体系,(六)监管架构,(七)采购方式选择,(八)项目初步经济财务分析等等。一级层次结构与25号文规定的实施方案内容的符合度不到30%。实施方案中需要审查、审定的部分主要内容,如可行性分析、特许经营者应当具备的条件及选择方式、政府承诺和保障、特许经营期限届满后资产处置方式等,均没有进行分析、认证。各章节具体内容也是如此。资料引用多,从人文历史、到民俗风情、自然环境等兼收并蓄,如该项目所在地历史悠久,从唐朝开始是什么,到宋朝又是什么,产生了哪些人物,自然环境如何如何,哪一组机构如何评价等等;照搬、照抄党中央、国务院文件多,如自从党的十八届三中全会下发了关于什么问题的文件后,哪些部门连续发了什么文件,什么部门在文件中强调如何做,然后是长篇大论地文件引用等等;官话、套话、大话多,如依据充分、符合实际、切实可行、收益稳定、效益可观、科学合理等,论点(结论)不是以充分的论据,通过适当的认证方法加以呈现;当地政府文件罗列多,如某实施方案,共76页,政府文件目录近5页,发改、规划、国土、财政、建设、环保、旅游、公安、交通等各个部门的文件均有,附件资料50多页,全部是当地政府的各种文件等等。猛一看,还以为是当地政府文件汇编。
       四、实施方案组成重点不突出。
       25号文第四条:“基础设施和公用事业特许经营应当……遵循以下原则:(一)发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势,提高公共服务质量效率;(二)转变政府职能,强化政府与社会资本协商合作;(三)保护社会资本合法权益,保证特许经营持续性和稳定性;(四)兼顾经营性和公益性平衡,维护公共利益”;第五条:“基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式:(一)……新建或改扩建、运营……移交政府;(二)……新建或改扩建、拥有并运营……移交政府;(三)……新建或改扩建……移交政府后……运营;(四)……其他方式”。特定原则,是实现特定目标的特殊保证。特定方式,是贯彻特定原则的理论基础和重要保障。对这两个方面,不仅要分析、认证,还应在不同方案间、运用第三方权威机构的结论和数据进行对比分析,使实施方案得出的结论可靠、可行、科学、合理。恰恰是这两个最重要的部分,在目前很多的实施方案都是蜻蜓点水、一笔带过。给人的感觉是,实施方案不是科学分析、认证,更似行政强制性公文。殊不知,这两个方面的内容,直接决定PPP项目实施的成败。
       五、项目文件体系组成不规范。
       会同审查文件至少应由会同审查函及附件项目实施方案两部分组成。为便于审查单位查阅,还可附件项目建议书、项目可行性评估、物有所值评估、财政承受能力评价等,附件应按先后顺序排列,先形成的排在前面、后形成的放在后面,以方便审查过程中查证。项目审定文件应由项目审定申请报告(含项目提出部门综合意见)、各部门书面审查意见、会同审查函及附件项目实施方案组成。会同审查函应对项目实施方案的主要内容及技术经济指标和结论进行概略地叙述,以便于审查部门了解、把控项目实施方案的相关内容。项目审定申请报告,应对会同审查的过程、会同审查部门的书面意见进行综合概述,以便于审定者全面了解、准确把控项目实施方案会同审查意见。项目审定文件应按形成时间从后至前排列,即后形成的放在前面、先形成的放在后面。形成实施方案的基础性资料,如特许经营项目建议、特许经营可行性评估等,可不纳入项目审定文件中。项目审定后,应形成审定文件汇编,将本级政府承诺函、实施机构授权书、审定批复等审定形成的文件收录其中,并按文件形成时间,逆序排列,以便于项目实施机构开展工作。
       六、项目提出机构与项目实施机构权责划分不规范。
       25号文第13条规定:“项目提出部门依托……部门协调机制……对特许经营项目实施方案进行审查……综合各部门书面审查意见”,第15条:“实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案,应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者”。可见,项目提出机构与项目实施机构权责是两个不同层级的机构。一个负责PPP项目实施方案的编制、会同审查、将项目审定文件报项目审定机构审定,另一个是从项目实施方案审定后,根据本级政府授权函,在政府授权范围内具体负责PPP项目的实施性工作,如项目准确、项目采购、合同签订等。
       此文旨在抛砖引玉,以期引起PPP各方高度重视。此外,还有一些问题也相当普通,如可行性评估的主要内容、实施机构对特定经营者资质条件设置、特许经营协议的内容构成特别是价格或收费的确定和调整机制等方面,还有很多方面需要明确应按25号文执行,并在一些方面对25号文进一步细化。如第10条“特许经营项目实施方案应当包括以下内容:……(三)项目建设规模、投资总额、实施进度,以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标”,涵盖的范围很广,既包括建设,又包括运营。这两个方面的经济技术指标既有联系:建设是运营的保证,必须为运营服务,运营是建设的目的,必需按运营需求实施建设,而建设和运营都不能离开提供质量安全可靠、符合社会消费需求的公共服务产品这一目标;也有区别:建设项目是实体,其功能与用途的实现依靠技术经济指标的符合度去满足,运营是管理,其效能的发挥,依赖于实体,但更多的是依靠基于实体的运作等。迫切期盼有更多的同仁,能从PPP事业长远发展的角度进行深入探究,更好地指引我国PPP事业的发展。(作者:王婷/任己任  南华大学船山学院/湖南华伦咨询有限公司)

  • 上一条文章:

  • 下一条文章:
  • 热点新闻
    国家级期刊论文写作指导及发表
    公开刊号、公开发行、国家出版总局可查
    联系人:徐老师、林老师
    电话:020-29008322
    在线交流: 点击这里给我发消息 点击这里给我发消息
    中国审计网中文网址:审计网.中国 中文域名:中国审计网.com
    电信与信息服务业务与电子公告BBS经营许可证:B2-20050153号
    Copyright @ 2000-2014 www.shenji.cn All Rights Reserved.