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建设单位:对工程质量承担首要责任——对国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康 发展的意见》的认识


       过去,工程质量事故发生后,被问责的对象首先是施工方、监理方,然后是设计方、勘察方。只要找到质量事故的关联因子,就依据关联因子的强弱密疏,依次确定主次要责任。前面有道防线顶着,排在后面的建设方被追责,轮也轮不上。国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)发布后,这种依赖诱因与质量事故关联度划分主次责任的传统问责模式将成为历史。


       为贯彻中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号),国务院办公厅发布了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》。这是继《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)之后,我国建筑业发展进程中又一个具有里程碑意义的文件。该文件涉及面广,信息量大,思想观认识整幅度大,实质性改革内容多,为未来建筑业的发展指明了方向,将对我国建筑业产生巨大而深远的影响。该文件第五条规定:“全面落实各方主体的工程质量责任,特别要强化建设单位的首要责任和勘察、设计、施工单位的主体责任”。建设单位是工程质量的首要责任主体,是工程质量事故问责的第一责任人,然后依次为勘察单位、设计单位、施工单位。监理单位被排除在问责主体之外。这不是简单的问责排序调整,而是对工程质量管理本质的理性回归,将进一步强化建设单位对工程质量的管理,促使建设单位敬职尽责。


       近年来,工程质量事故时有发生。处理处罚,宣传预防,但始终没有根除。这是为什么?是施工方、监理方、设计方、勘察方,不怕处理处罚吗?不是!是处理处罚太轻、达不到警示目的吗?不是!是被处理处罚对象“死猪不怕开水烫”吗?还是不是!那是为什么?那是因为处理处罚不让人心服口服;那是因为宣传预防,没有触及首要责任者和主要责任人的利益和神经;那是因为对质量事故应当承担首要责任和主要责任的一方,没有真正被问责!或者,即使被问责,也是轻描淡写,达不到引以为戒之功效!以至于很多建设单位常常以“我不懂工程”而自居!

       我国现行的工程管理法律制度,一直偏重对“卖者”——建筑服务供应方,而忽视对“买者”——建设方进行规范与约束,“买者”与“卖者”,在法律层面,不是平等主体之间的合作关系,而是管理与被管理者之间的“主仆”关系,“卖者”只能顺从和适应“买者”,“买者”因拥有、控制资源可以任意而为。权责不对等,首要责任方与主体责任方“同事不同罚”,导致首要责任方可以不履行或随意履行质量管理责任,在质量事故发生后可以以各种借口和理由减轻或逃避法律制度的约束。这才是工程质量事故得不到有效遏制的关键原因。


       建设方是工程质量的首要责任方,是工程建设的“总导演”和“大管家”,工程技术经济指标,如建设规模、投资总额、建筑形式、结构方式、建设标准、功能与用途等,由其确定;勘察、设计及预算文件编审委托,施工、监理招标范围、方式、组织形式及投标条件、评标标准和合同条款确定,施工组织设计审核,竣工验收组织及竣工结算确认等,由其负责;基本建设管理程序履行及建设条件准备和参建各方及工程相关利益方协调等,由其实施。他们才是工程决策、勘察、设计、施工和竣工验收的主要策划人和组织者,他们才是工程质量的掌控人。其行政协调能力的强弱、专业管理水平的高低、敬职尽业的程度等,直接决定工程质量的好坏,理应对工程质量承担首要责任和主要责任。


       诚然,工程施工是将施工图纸变成看得见、摸得着的建筑实体的关键环节。施工质量的好坏,直接决定工程建设质量的好坏。偷工减料,偷梁换柱,弄虚作假,是诱发质量安全事故的重要原因之一。现行法律制度对此进行了明确规定,偷工减料、偷梁换柱、弄虚作假造成事故的,由施工方承担直接责任,监理方和建设方承担失职、渎职的连带责任;如果引发事故的部位和环节,为涉及质量安全监管的,工程建设质量安全监督机构承担失职、渎职的连带责任;如果质量安全事故是设计或设计依据(地质资料)错误造成的,勘察设计单位承担直接责任;勘察设计文件的技术审查机构承担失职、渎职责任。质量安全事故责任的界定,以工程实体形成密疏关系为尺度,以诱因与工程质量事故的关联度为追责层级,没有把工程质量视为一个由层级结构构成的复合体,没有把工程质量管理视为预防和控制质量事故的关键和重点,以至于谁接棒者谁遭殃,谁在前面谁中枪,而真正应为质量安全事故“买单”者,往往得不到应有的处理与处罚。国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》发布后,这种颠倒主次的局面将被终结。(王婷/任己任     南华大学船山学院 /湖南华伦咨询有限公司)

 

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