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PPP项目需要造价咨询

       PPP项目投资人有社会资本方、公共投资方、财务资本方以及建筑服务方、运营管理方等等。从项目资金来源上说,财务资本方占比最大,一般占40%到70%;社会资本方占比其次,一般占30%至60%;公共投资方最少,一般占比10%至30%; 从投资管理上说,社会资本方一般占70%以上,社会资本方具有控制权,公共投资方一般占比30%以下,控制力相对较弱,财务资本方虽然资金占比大,但投资控制力最弱。PPP项目资金来源的多元性和投资管理的复杂性,决定了它不适应单一的政府投资管理模式,必须选择一个令投资各方都能接受的、公允的第三方进行工程造价管理。

 一、PPP项目需要造价咨询

        1)社会资本方需要造价咨询对PPP项目实施造价管理。在PPP项目中,社会资本的出资主体多,一般有三个以上,出资比例各不相同,每个出资人都不可能直接管理PPP项目,一般选择或委任代表其利益的人员组成董事会,参与项目决策,由董事会选择或委任经营管理层,组织实施项目决策。资产所有权、管理决策权和经营管理权的分离,使社会资本方迫切需要一个公立、公认、具有较高专业技术水平和较强组织管理能力的造价咨询机构,客观公正地协助其合理确定投资目标,并控制投资目标的实施。

       2)政府方需要造价咨询对PPP项目实施造价管理。政府方在PPP项目中承担着社会公共服务质量的监督人和责任人以及投资人的“三重”角色,既要监督公共服务的质量,又要对提供的公共产品质量承担责任,还要对直接投入PPP项目中的公共资本以及需要政府补助的国有资产承担保值增值的责任,更需要一个公立、公认、具有较高专业水平和较强组织管理能力的造价咨询机构,客观地协助其合理确定投资目标,并对确定的投资目标实施行之有效的控制。

       3)PPP项目管理公司董事会需要造价咨询对PPP项目实施造价管理。PPP项目管理公司董事会,代表PPP项目投资人的利益,既要保证PPP项目各项重大决策的正确、合理、科学,又要保证每一项决策能按预定的目标有效地执行,还需要PPP项目投资人对其工作绩效做出公允评价,更离不开一个公立、公认、具有较高专业水平和较强组织管理能力的造价咨询机构,客观地协助其合理确定的具体投资管控目标,并对确定的各项投资管控目标实行有效的控制。PPP建设项目,是PPP项目的承载主体,是保证PPP项目实现预期投资回报的工具和平台,涉及项目建设、运营及维护和移交管理的方方面面,专业技术要求很高,董事会也需要造价咨询机构在协助管理的同时,提供客观、详尽的各方都能认可的专业数据,保证整个项目顺利实施。 

二、建立适应PPP项目造价管理的新模式,是PPP项目的迫切需要

 1)单一的工程造价管理模式不适应PPP项目投资管理的需要。

目前,有三种工程造价管理模式:

       第一种是建设项目全生命周期造价管理模式。它强调对建设期建造成本与营运期维护成本进行综合考量,运用价值工程原理,从备选决策方案中选择全生命周期成本最小的方案作为投资控制目标。它强调的是前期决策管理和投资预算管理。

       第二种是建设项目全过程造价管理模式。它把建设项目分解为造价确定过程和控制过程以及若干阶段,强调针对不同过程的不同阶段进行连续不断的造价管理。它强调建设项目是一个过程。竣工结算价=工程进度款+竣工结算余款。在施工过程中形成的工程计量及价款结算、进度款支付、合同价款调整等,除争议部分适用合同约定的处理方式外,其他阶段性结果直接进入工程竣工结算,不再进行重新认定。它突出的是过程管理和阶段性结果的确认以及工程价款的清算。

       第三种是建设工程全过程造价管理加定额计价模式。这是我国目前实施的中西结合的工程造价管理模式。说它是“西”,是因为它有西方国家工程造价管理的元素。最典型的表现就是实行工程量清单计价。清单之外增加或减少的因素,按清单计价的方式进行确认。说它是“东”,是它的核心仍是按国家颁布的消耗量标准、定额计量计价方式、取费模式和费率标准以及其他规范性文件,对清单综合单价进行组价,并计取规费和税金,最终形成工程造价。清综合单价=预算人材机价格+管理费、利润+规费、税金。

显然,这三种工程造价管理模式,都不适应PPP项目工程造价管理。

2)PPP项目工程造价管理模式是一种分阶段、有主次的全面造价管理模式。

       其一、它以建设项目初步设计为节点,政府方对PPP项目投资管理的重点是前期决策(立项审批、可行性研究报告批复)阶段,合理确定PPP项目投资目标;后期设计和实施阶段,监控PPP项目投资目标的执行,并对合同约定风险范围外的因素实行直接管理。社会资本方对PPP项目投资管理的重点是从初步设计开始直到PPP项目资产移交阶段,对政府方确认的PPP项目投资目标进行复核性认证,严格执行政府方确认的PPP项目投资目标,及时向政府报告合同约定风险范围外的因素,并按政府方确认的范围、内容、方法和价格进行实施。

       其二、PPP项目投资目标管理的核心是全方位、多层次、分节点和有主次责任,并进行质量责任追究的工程造价管理,而不是相关利益主体各自单独进行的、各自为主的、互不联通的工程造价管理。说它是全方位造价管理,是因为它把投资目标确定与投资目标执行分离。管决策的,不直接负责执行;管执行的,不直接参与决策,权责分明,而又互相监督与制约,并由一个公立、公认、具有较高专业水平和较强组织管理能力的造价咨询机构贯穿始终进行有效的管理。说它是多层次的,政府方、社会资本方和造价咨询方,董事会、经营管理层、建筑服务商、材料(设备)供货商等,都需要对PPP项目投资目标的决策、执行负有直接责任,其经济收益除来自项目的增值收益外,也来自PPP项目投资的节约和增值。

       其三、PPP项目投资目标管理是全要素造价管理,而不是盲目追求节约(投资额的控制),不顾工期、质量、安全和生态环保等相互影响的要素,项目收益与项目管理增值收益,与其经济利益直接实行无缝对接。

       其四、PPP项目投资目标管理是全过程与全生命周期造价管理的综合运用,而不是只做实施期的造价管理,或只做决策阶段的投资目标确定。政府方的主要职责是项目选定和项目目标、建设规划、建设规模、建设标准、功能与用途、投资额度及回报方式、运营年限等控制性指标的确定,并监督社会资本方及项目运营公司按PPP合同约定全面执行;社会资本方参与项目选定和控制性指标的确定(含投标),全面执行造价管理目标(全过程造价管理)。对造价管理目标之外的变化因素,由政府方单独进行管理。

       其五、PPP项目投资目标管理是风险造价管理,而不是只开展确定性造价管理和控制。它包括全生命周期与全过程造价管理,并考虑全要素和全风险造价管理。一旦触及投资目标上限,它首先启动质量责任追究机制,追根溯源,由质量责任过错方承担直接责任和相应其他经济损失,再重新启动确定、复核和实施机制,始终保持造价目标决策与执行完全分离。

 三、有的放矢地实施PPP项目造价管理

        1)在PPP项目申报阶段,组织社会资本方及项目管理公司对政府方PPP项目前期决策(立项审批、可行性研究报告批复)投资目标确认结果进行复核和认证,查漏补缺,定调补色,对选定的投资方案进行细化、优化,保证投资估算的精准性,使各项投资方案最优、成本最低。打通投资估算与设计概算、工程预算计价基础不一致的通道,以预算定额为基础,在预算定额的基础上扩大25%(实体性费用扩大15%,预备费扩大10%)进行投资估算认证,使PPP项目预算成为一个整体,实现由浅入深、由粗而详、逐步深化,从而接近准确;统一 PPP项目投资估算(设计概算)的组成内容,避免因构成要素不一而产生漏项、缺项,实现投资估算与设计概算在计价基础方面的合理对接。

       2)运用限额设计原理,按照复核、认证确定的投资估算,督促勘察设计单位合理、科学分解、分配 PPP项目初步设计投资额,保证每一专业工程设计必须提供两个及以上近似度不大于30%、投资额水平差在20%以上的设计方案,把设计概算控制在批准的投资估算限额内,并有所节约。打通设计概算工程费用与施工图预算计价依据不一致的通道,以省级预算定额为计价依据,在预算定额的基础上扩大15%(实体性费用扩大10%,预备费扩大5%)进行编制,使PPP项目预算成为一个整体,实现设计概算与施工图预算文件在计价依据方面的有效对接。

       3)全面组织实施限额设计和细化、优化设计及预算,将确认的概算总投资分解、分配到施工图设计涉及的每一个专业工程项目及其分部分项工程,要求每一个专业工程项目及其分部分项工程详细设计精准到每一个分项工程,做到每一个分项工程工程内容明确、项目特征具体、主要材料(设备)型号规格以及安装部位、连接方式等不缺、不漏、不重、不少。在施工图设计前,以合同形式明确要求设计单位严格执行技术责任制,指定总体设计负责人和各专业负责人,负责限额设计综合管理,包括分阶段限额匡算与检查,切块分配,以及切块间的协调等。其他参加人员也明确限额设计的职责,分工明确,各司其职,各负其责,采取预防和严格把关相结合方式,抓好事前指导、中间检查和成品审定三个环节的管理,通过各自任务的完成来实现总体限额设计目标的完成。

4)以项目管理公司董事会确认的施工图文件及预算作为造价咨询造价控制目标,监督项目管理公司具体进行施工单位、材料(设备)供应单位、监理单位、第三方检测检验机构的采购,特别是要求建筑服务商提供专业工程施工全套、全过程、全方位的施工现场可视文件和纸制文档,要求每一分项工程施工工序明确,材料(设备)来源和质量以及施工设备(设施)与人员可靠、施工过程中对可能发生的意外事件和突发事件有具体应对方案及补救措施,并对施工图文件及预算存在的缺、漏、重、少提出合理的细化、优化和补充方案,保证每一单位工程不突破确定的预算。要求建筑服务商提供限额施工组织设计文件,采用平面布置图、网络图、横道图等现代管理技术手段,对施工技术方案、施工进度计划、施工机械设备和人员安排、施工管理组织结构等进行全面细化、优化,努力降低非实体性费用。

       5)精心选择建设服务商,对中标的建筑服务商、材料(设备)供应商、监理单位、第三方检测机构等签订固定总价合同,在合同约定的风险范围和风险包干系数内实行总价包干,超量、超价不补,超工期责任赔偿,并全面监督合同履行和实施过程控制,层层建立质量责任追究机制,严格追究质量事故责任,不让任何超预算的行为以滋生的土壤和环境,把工程进度支付纳入工程中间结算管理,加强结算过程控制,保证工程进度计算准确,支付比例符合合同规定,支付申请及相应支付依据性资料真实、完整、准确和严谨,保证过程控制不走过场,结果控制不变成结束行为。

       6)以政府方确认的项目总投资作为造价咨询造价控制目标,分解、分配建设期及运营期各年的投资额及投资控制目标,与项目管理公司董事会签订投资目标控制责任状,从各年节约的投资额中分享节约增值收益。(作者:湖南华伦咨询有限公司  任己任   南华大学船山学院   王婷)

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