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探索大数据平台下部门预算执行审计全覆盖的思路与方法

党的十八届三中全会以来,我国站在了全面深化改革的历史新起点上,党中央高瞻远瞩,明确提出要切实转变政府职能,进一步改进预算管理制度。国务院20141027日颁发的《关于加强审计工作的意见 》(国发〔201448号)首次从国家治理的角度对审计工作作出了部署,提出“依法履行审计职责,加大审计力度,创新审计方式,提高审计效率,对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况,以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计,实现审计监督全覆盖,促进国家治理现代化和国民经济健康发展”的要求,为审计监督在更大层面上、更广空间领域发挥作用指明了方向。2015年新修订《预算法》实行后,预算管理制度改革逐步深入,各级政府规范收支行为,强化预算约束,实施全面规范、公开透明的预算管理,将管理重点转向支出预算和政策拓展。面对日益庞大的预算总体规模、逐渐增加的预算精细程度、不断提升的预算审计要求,原有的分散式、单一化、纸质化的预算审计方式显然无法满足当前审计需要,无法适应审计全覆盖的各项需求。对此,在2016年全国审计工作会议上,刘家义审计长强调:“要运用大数据,创新审计技术方法。推进以大数据为核心的审计信息化建设是应对未来挑战的重要法宝,也是实现审计全覆盖的必由之路”。

近年来,武汉市围绕“加快建设具有强大带动力的创新型城市和国家中心城市”的中心任务,着力打造经济、城市、民生“三个升级版”,出台了一系列的利民惠民政策,通过安排保障性住房、就业促进、环境整治等专项财政预算资金,从源头上切实保障政策落地效果。如何充分发挥审计“系统免疫”功能,确保上述民生资金使用合规、真实、高效?笔者所在的武汉市审计局大胆创新、先行一步,突出大数据审计优势,探索出利用大数据平台开展部门预算执行审计全覆盖工作的新思路与新方法。

一、利用大数据平台推进部门预算执行审计全覆盖的优势

(一)大数据平台能够有效满足部门预算执行审计全覆盖海量数据的处理要求。大数据平台依托其快速数据处理能力,具备较强的数据采集、整理、转换和程序化、模块化比对、分析功能。武汉市财政预算总体规模大、项目多,对审计全覆盖要求较高。仅2016年,武汉市本级一般公共预算收入即达2231.67亿元,用于民生支出达到490.45亿元,较上年增长15.5%。面对如此庞大的财政资金流,传统审计方式很难实现全领域、全覆盖、全过程监督的审计目标。但是,通过专业技术分析方法实现审计思路、审计目标向计算机语言的转换,借助大数据平台对数据进行收集、整合和高效处理,使审计人员既能够从宏观层面准确把握整体情况,又能够从微观上精确定位到某个预算单位某笔经济业务等预算构成分子。正由于大数据平台独特的数据处理能力,才能将审计人员从数据查阅的繁重工作中解放出来,把审计重心转向趋势判断、对比分析、问题发掘,为部门预算执行审计全覆盖提供了强有力的基础性工具。

(二)大数据平台能够为部门预算执行审计全覆盖提供联通、开放、共享的良好载体。以大数据为核心的部门预算执行审计,实质上是为审计工作插上了“信息化”的翅膀。部门预算执行审计涉及到审计机关、被审计单位、财政等监督单位,大数据平台为各方搭建起重要的沟通和操作平台。在当前大力发展无纸化办公的背景下,政务网环境中的大数据呈现出数据量大、类型繁多、价值率低和处理速度快等诸多特点,运用大数据这种方式进行审计是创新之举,优势更加明显:其促进了传统审计方式向现代审计方式的转变,审计监督的效能将实现大幅提升,层次实现质的飞跃;促进制度标准规范体系初步建立,促进部门间信息资源的共建共享、协同作业、形成合力;促进信息化审计骨干人才不断成长,审计信息化队伍持续壮大。总之,大数据平台有助于将单项审计成果转化为制度性、定期性的全过程跟踪监督模式。

二、运用大数据平台开展部门预算执行审计的做法及成效

2016年,武汉市审计局在开展市直部门预算执行审计过程中,按照“全面审计,突出重点”的原则,以预算执行为主线,采取“集中分析、分散核查”的方式,着重加大对党政机关公务支出和公款消费的审计力度,并回溯前期审计整改情况。具体做法如下:

(一)牢牢把握数据采集质量,夯实预算执行审计基础

一是在年初全市审计项目计划中,审计局即对数据采集工作进行整体布置,由行事处和计算机处具体负责相关工作,各行业归口业务处室负责督促相关市直单位提交电子数据,确保任务分解、责任到人。

二是在数据采集前期,审计局制定了详细的审计工作方案,并向全市除涉密外的95家一级市直部门(单位)发送《武汉市审计局关于请予提供2015年度预算及国库集中支付数据的函》,明确了采集数据范围、内容、标准以及提交时间,统一了采集标准。

三是在数据采集过程中,审计局利用财政联网审计平台,提取了95家市直一级预算单位2015年度预算批复数据、预算执行指标数据(含预算追加数据)、会计核算数据、非税收入财务及业务数据、国库集中支付数据、部门决算(草案)数据、科目余额表等电子资料,提高了采集效率。审计人员还采集了市编办核定的人员编制、市财政局核定的公车及办公用房信息数据,初步实现数据的多个关联与融合。

四是在数据整理阶段,审计局通过设立《预算法》、《会计法》标准化的科目体系,将各单位提交数据和财政联网审计平台数据进行深度整合,最终实现能够查询95家市直部门(单位)收入、支出总体情况的数据“坯胎”,为后续数据分析工作打下坚实基础。

(二)集中力量进行技术攻坚,科学组织审计数据分析

作为实施市直部门预算执行全覆盖审计的首次尝试,审计局先后从市财政局、各市直预算单位获取了规模为2.8T的后台业务数据,审计数据量大、审计情况复杂。对此,审计局从各业务处室抽调出预算审计能力和计算机能力较强的审计人员,组成数据分析小组,“握指成拳”形成强大技术聚合力,多项措施挖掘数据潜力。

一是灵活运用数据处理技术。小组成员利用sql、oracel数据库技术,将获取的备份数据还原到数据库中,在数据库中进行数据筛选、比对、转换、计算和分析,通过审计中间表转换成AO系统能够识别的审计数据。

二是围绕重点形成分析思路。针对审计目标,小组成员确定了审计涉及的31大类事项,利用数据库技术,将审计思路转化为分析语句,对照采集的数据资源,对所需数据进行精准剥离,筛查出预算编制、预算指标追加、预算与预算执行差异、非税收入管理、财政专项资金、“三公经费”、会议费、工资绩效、津贴补贴及职工福利发放、往来账款、财政资金结余、资产管理、政府采购与招投标管理等29类数据。

三是有的放矢筛选审计疑点。小组成员围绕部门预算编制和执行、非税收入征缴、国库集中支付、政府采购、资产管理信息的真实性,以上年结转和年末结余及处理、科目调整、项目调整、预算追加、公务支出为五大重点,建立了相应的31个数据库分析模型,从财务和国库集中支付两大系统的80万条信息中锁定审计疑点,分步开展审计复核,成功筛查分析出为非预算单位编制预算和安排经费、将其他资金转入工会、虚列支出等大额专款、非税收入应缴未缴、往来资金清理不及时等违规问题,为下一步各业务处室现场核查问题突出、金额异常部门提供了正确指引。

(三)有效拓展审计深度广度,着力确保审计监督效果

在初步筛选出审计疑点后,审计局从95个被审计单位中,重点抽取市司法局、市公安局交通管理局、市住房保障和房屋管理局、市水务局、市城乡建设委员会等20个资金量较大、业务较多的部门开展预算执行审计,各行业归口业务处室实施对其他75家市直一级预算单位的审计疑点现场核查工作。通过落实“三个确保”,切实增强审计力度、提升审计效果。

一是确保部门预算执行审计的覆盖面和延伸层面,紧紧围绕审计重点组织现场审计。针对各部门下属单位较多的客观情况,审计局加大对20个重点部门下属125个二级预算单位的审查力度,做到下沉一级,审深一层,并结合常见违纪违规风险点,重点关注“三公”经费、会议费、培训费、差旅费等经费支出的真实性、合规性;奖金福利发放是否存在超标准、超范围违规发放的情况;是否存在年底虚列支出、套取财政资金或将资金划拨工会、协会、食堂等形成大量结存的情况。同时,各审计组现场审计工作中注重突出“五个重大问题”的揭示,即:重大决策失当、重大损失浪费、重大管理漏洞、重大国有资产流失、重大资源毁损及效益低下问题,分析产生问题的原因,提出对策建议,促进深化部门预算管理。

二是确保部门预算执行审计、三公经费和会议费审计、单位内部控制审计交叉联动,突出问题导向。在部门预算编制及执行情况审计中,审计局一方面查明预算单位基本情况、部门预算编制情况、非税收入管理情况,准确把握总体情况,摸清家底。另一方面,即着重关注预算执行的差异情况,找出预算与预算执行之间存在差异的原因,从体制、机制、制度层面分析缘由,提高管理水平。又重点审核部门预算资金和部门财政专项资金的管理、使用、效益情况。通过跟踪资金流向,发掘被审单位未执行政府采购制度、挤占挪用财政资金、虚报冒领、资金滞留、闲置、损失浪费、使用效益低、扩大开支范围、将一些不合理的费用列入财政专项资金支出等突出问题。每个审计组还从各部门抽取3-4个项目进行重点解剖,探索对项目绩效情况开展效率性、效果性分析。

在开展部门预算执行审计过程中,审计局同时跟进“三公经费”和会议费的专项审计,对95个市直部门单位2015年度“三公经费”和会议费的总体情况、内控管理制度情况、费用支出真实合法性情况、审批报销规范性情况进行全面清理。通过强化对“三公经费”和会议费的支出总额控制情况的审计,督促被审计单位降低公务活动成本,严查部门单位职务消费、公款吃喝、违规豪华铺张办晚会开大会、公款送礼、公款旅游等违纪问题,促进建立作风建设的长效机制,进一步改进工作作风,净化社会风气。

结合市纪委、市人社局等部门的“七个专项整治”、“规范津贴补贴和职工福利”专项检查要求,审计局还对40家行政事业单位津补贴、奖金发放情况和正版软件购置和管理情况进行连带审计,严肃查处滥发津贴补贴、职工福利及通过虚报在职人数或不按下达编制数编报预算数额“吃空饷”的行为,积极推进各部门单位使用正版软件,规范各类软件的购置和管理。

三是确保对以前年度部门预算执行审计决定的落实情况再审计,开展审计整改“回头看”。为促进有关部门和单位认真整改落实审计查明的问题,审计局以以前年度审计决定为依据,在审计过程中,逐项检查审计问题是否逐一整改落实到位,注意发现整改迅速和彻底、注重加强制度和机制建设的正面典型,将整改不积极、不到位的部门和单位相关情况写入审计报告,责成整改。

依托大数据平台,审计2015年市直部门预算执行审计全覆盖工作成绩突出:

审计局仅用30个工作日就完成了对95家市直部门(单位)财务数据、国库集中支付数据的收集、分析、筛查、甄别、问题疑点分类等环节的审计工作任务。而部门预算执行审计数据库的建立既节约了审计成本,又提高了审计工作效率,为后续审计项目提供了良好借鉴作用。

通过大数据审计审计局在市直部门预算执行审计中共发现问题85个,查出违纪违规和管理不规范资金69875.52万元,向纪委监察部门提供线索11条,被审计单位出台和修订制度97项,丰硕的审计成果为武汉市市级预算执行审计工作报告和市直部门2015年度预算执行审计报告提供了坚实的素材支撑。

三、预算执行审计中更好发挥大数据平台作用的思考和建议

2011年提出“建设与武汉经济社会发展相适应的武汉审计监督信息系统”目标开始,武汉市审计局为开展大数据平台下部门预算执行审计全覆盖经过了较长时间的谋划和准备,从工作规划制定、数据平台搭建、审计人员培养等方面均做了大量工作:通过印发《关于进一步加强全市审计信息化建设的实施意见》、年度审计信息化工作要点、年度计算机审计对口服务技术支持方案,进一步明确大数据平台审计发展思路;通过金审工程二期建设、地税联网审计系统、审计会商系统,为大数据平台审计打下坚实的硬件基础;截至20169月底,通过计算机审计领军人才、能手人才和普及型人员的计算机人才分层次培养模式,全市取得审计署计算机审计中级证书94人,取得省级计算机审计中级证书102人,2人被中国审计学会计算机审计分会评为领军人才、35人被评为计算机审计能手,并入选2015年计算机审计人才库,为大数据平台审计提供了人力资源储备。要如期实现“利用5年时间对所有市级部门一级预算单位实现审计全覆盖”的长远目标,还需要从以下四个方面进一步改进工作。

(一)要进一步加强对审计人员的相关培训,解决审计人员能力与大数据审计需求之间的矛盾。大数据审计对审计人员的计算机应用能力、思维方式等都提出了新的要求,同时,随着审计领域的不断增加,外延的不断扩展,违纪违规问题隐藏性越来越大,这些都需要通过技能培训、业务指导,确保审计人员能力素质不掉队。尤其是审计系统人财物统一管理机制正在探索中前行,基层审计人员也应当被纳入到培训计划中,实现从上到下都分布有大数据审计骨干,都有审计人员熟悉大数据审计方式,进一步增强大数据审计力量。

(二)要进一步创新大数据审计组织方式和管理形式,促进大数据审计向制度化、定期化方向发展。在今后的工作中,应当改变传统的审计思维模式,树立大数据分析的概念,探索尝试在更多的审计项目中运用大数据审计模式,打破部门和行业界限,将从各业务处室抽调审计骨干组成数据分析小组的组织架构固定下来,开展跨部门、跨行业的数据分析和审计项目,完善数据分析先行、现场核查相结合的审计新模式。同时,要树立全局一盘棋的观念,进一步整合全市审计资源,开展数据分析和现场核查,最大限度发挥武汉市审计局审计力量的效能,提升审计成效。

(三)要进一步提高审计挖掘分析的深度,借助大数据审计方法加大对违纪违规问题的发掘力度。目前,武汉市审计局初步实现了对95家一级预算单位的全覆盖,并对重点抽查的61家市直单位下属259家二三级预算单位进行了审计,但是重点审计覆盖面仍有较大的提升空间,审计分析的深度仍有待进一步深化,审计对违纪违规监督力度仍需进一步加强。审计人员需要进一步加大审计分析和核查的深度,将深度和广度有机的结合起来,确保宏观分析的准确性和科学性,确保对问题苗头和线索的精准识别、判断、查处。

(四)要进一步提升数字化平台的利用效果,实现跨区域、跨部门、跨行业的数据分析。大数据不仅体现在数据种类的丰富,更重要的数据资源的共享和重复利用。因此,要加快审计资源的共享,需要将不同层级审计机关掌握的数据资源进行系统的整合和统一的管理,进一步延伸大数据平台的适用层级,不仅积极搭建全市预算执行数据库,还要积极探索整合市区两级的数据交流渠道,确保市级财政转移支付去向明晰、使用到位、用途合规。同时,还需进一步加大利用加入数字化平台的编办、社保、公积金、地税等多方面外部数据,逐步构建跨行业、跨部门、跨年度的审计方法体系,建立起通用查询模型,实现动态化、常态化的问题预警机制。

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