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政府投资项目跟踪审计在鄞州的实践


        政府投资项目跟踪审计是按照关口前移、超前防范的原则,对政府投资建设项目前期准备、建设实施、竣工决算、资金管理等方面进行事前、事中、事后全过程监督。鄞州区审计局自2006年开始实施跟踪审计以来,至目前,累计跟踪审计项目64个,投资额501亿元,已完成跟踪审计项目13个。通过跟踪审计,挽回财政资金损失约5.13 亿元,出具跟踪审计意见单715份,提出审计意见5600多条,促进被审计单位出台各类内控制度100多项,跟踪审计取得了显著成效。

        一、主要做法
 
        (一)坚持突出重点原则。政府投资项目面广量大,由于审计力量有限,不可能对所有的建设项目都实施跟踪审计。鄞州区审计局本着量力而行、尽力而为的精神,重点围绕党委政府关心、人民群众关注、投资额较大的项目来开展跟踪审计。从跟踪审计的项目类型来看,交通设施项目10个、水利设施项目5个、保障房建设项目3个、新村建设及拆迁安置小区项目17个、医院学校项目6个、其它项目23个。从跟踪审计项目投资额来看,10亿元以上的14个,5亿元至10亿元的23个,1亿元至5亿元的18个,1亿元以下的9个。


        (二)坚持把握关键原则。政府投资项目建设环节多,跟踪审计不可能面面俱到,抓住了其中关键,也就把握住了大方向。一是招标控制价审计。招标控制价是公开招标过程的最高限价,投标人的投标报价高于招标控制价,其投标应予拒绝,因此也是控制项目造价的重要基础。二是合同审计。合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。工程合同是承包人进行工程建设,发包人支付价款的合同,也是明确项目建设各方权利义务的核心。主要审计合同约定是否符合法律法规、符合招投标文件实质性精神,是否按规定时间签订合同,以及合同履行情况。三是工程质量审计。加强对容易发生偷工减料、导致质量问题的重大隐蔽工程以及重要工程部位、重要工序、重要工艺的审计,防范工程质量风险,如:在集中式污水处理工程五乡片区Ⅱ标段跟踪审计中,发现施工单位未按设计要求对3800多米管道进行防腐蚀处理,沉井使用的钢筋过细、间距过大等问题,及时以审计专报形式报告区政府,审计专报被区政府主要领导批示后,促使施工单位重新返工,工程质量隐患得到消除;在奉化江堤防整治工程(鄞州新城区段)项目跟踪审计中,发现部分岸墙石渣垫层未按图施工,影响岸墙主体结构的稳定性,工程质量存在隐患,审计组及时指出后,施工单位重新组织施工。四是工程管理审计。审查建设单位是否切实加强工程现场管理,按规定签证变更联系单等;审查设计单位是否及时对涉及缺陷提出工程变更等;审查监理单位关键人员是否到岗到位,是否存在转让业务情况,对施工单位报送的拟进场工程材料、设备进行审核,对施工过程中出现的质量缺陷,监理工程师是否及时下达通知,要求施工单位进行整改等;审查施工单位关键人员是否严格上岗到位,是否存在转包或者违法分包工程行为,是否严格按图施工等。


        (三)坚持问题导向原则。在跟踪审计过程中,审计组深入工程现场,掌握第一手情况,及时发现指出问题,避免不良情况发生。一是针对项目特点,采用时点监督与阶段监督相结合办法。时点监督就是审计组对项目实施的关键点、重要环节、隐蔽工程等管理活动进行连续不间断地审计监督,如:在电镀城拆迁补偿政策处理跟踪审计中,审计组连续3次赴湖州设备生产厂家调查取证,并多次走访评估人员,最后发现被拆迁单位虚报设备价格,设备评估机构冒名签字问题,要求建设单位另行选择中介机构对相关设备进行重新评估。阶段审计就是将项目建设一个阶段产生的建设管理活动进行集中审计,审计局每个月汇总每个项目跟踪审计情况,每半年出具跟踪审计报告。二是采取传统审计与现代技术相结合办法。审计组采用现场检查、审阅法、函证法和延伸审计等传统办法的同时,对工程现场签证、设计变更、隐蔽工程以及财务数据的采集、筛选、分类、汇总等工作依靠先进的现场智能监控系统和技术设备来辅助完成审计。如:在鄞州经济开发区围涂一期工程项目跟踪审计中利用GPS定位技术测量塘坝填筑工程量,核减造价1000多万元;在区交警大队办公楼工程项目跟踪审计中运用“Google地球”技术测量绿化工程苗木种植面积,核减造价20多万元。

        (四)坚持规范完善原则。一方面及时披露审计发现的问题,及时告知建设单位进行纠正,另一方面促成建设单位完善内部管理制度,提高管理水平,规范项目建设,避免类似问题重复发生。如:在宁波南部商务区一期地下工程项目跟踪审计,出具跟踪审计意见单57份,提出审计意见建议464条,核减工程造价和其他费用2.69亿元,促进相关单位出台制度20多项,有效促进了项目的建设管理规范化。

        二、工作体会


        政府投资项目跟踪审计一般时间跨度大、涉及环节多、情况复杂,对审计部门工作要求更高。做好跟踪审计工作,重点要抓好以下方面。

        (一)制度保障。实施跟踪审计以来,鄞州区审计局出台了一系列相关制度,规范审计行为,提升审计效果。近三年来,出台的制度就有 《宁波市鄞州区政府重大投资项目跟踪审计协审操作手册》、《宁波市鄞州区政府投资项目难点疑点争议问题操作处理指导意见》等24项,完善的制度确保了工作审计工作的有序开展。

        (二)统筹力量。要真正实施好工程审计,达到跟踪审计的效果,光靠国家审计力量远远不够。为此,鄞州区审计局通过公开招标入围、公正公平选择的办法,组织社会中介机构参与跟踪审计。一是根据项目规模、难易程度,选择确定相应的中介机构参与协审,重大项目、复杂项目工程审计工作由实力强的事务所承担。二是严格对中介机构的管理考核,对配合不好、责任性不强、工作质量不高的事务所通过警告提醒、取消评优资格、扣减费用、削减项目安排等办法,激励先进、鞭策落后,保障审计质量。三是跟踪审计实施方案、审计协调会、审计报告等重大事项由审计局把控,抓住工作核心灵魂,掌握审计工作主动权。

        (三)优化服务。坚持审计监督与审计服务“两手抓”,在依法依规审计的前提下,合情合理处理问题和矛盾。一是事先告知,在实施跟踪审计之前,将相关政策法规和审计要求通知建设单位,召开审计进点会,明确跟踪审计要求,使建设单位做好充分准备。二是加强协调,事中对有争议的事项及时组织召开协调会,充分听取相关方意见,采纳合理的建议。三是落实整改,及时将审计发现的问题告知建设单位,同时,发挥专业优势,做好参谋,帮助建设单位建章立制,从制度层面规范项目管理。

        (四)强化廉政。政府投资项目跟踪审计一定程度上决定着工程造价的增减,以及对问题披露多少、轻重,审计人员具有一定的自由裁量权,不严格管理可能诱发利益输送。为此,近年来,鄞州区审计局在严格依法实施审计,管控审计人员自由裁量权等方面,制定出台了《宁波市鄞州区政府投资项目审计廉政风险防控实施办法》等规定,全面实行了审计公告公开、建设单位廉政反馈、执行廉政纪律情况回访、年度述职述廉、告知岗位风险等制度,要求审计人员切实遵守审计工作“八不准”纪律,对参与跟踪审计的中介机构也实施了“廉政保证金”、“一票否决”等一系列措施,防范跟踪审计廉政风险。

        三、今后工作的想法

        政府投资项目跟踪审计与常规的政府投资项目决(结)算审计相比,具有超前性、及时性、持续性的特点,更能发挥审计警示性、预防性、建设性的作用。下步,鄞州区审计局将继续本着尽力而为、量力而行的原则,做好跟踪审计工作,助推重大政府投资项目建设。

        (一)总结完善。在总结过去经验的基础上,梳理分析存在的问题,有针对性地完善跟踪审计办法制定,保障跟踪审计规范有序开展。

        (二)深化提高。逐步开展跟踪审计项目的绩效分析,在对工程项目造价、程序、资金、质量等方面进行审计的同时,对其经济效益、社会效益、环境效益等进行分析评价,提高跟踪审计的效果。

        (三)以审促改。加大审计披露问题的整改力度,坚持“凡审必严、问题必改”的工作原则,促成问题整改到位。同时,积极提供政策法规、工程造价咨询等服务,为工程建设出谋划策,与建设单位一道共同保障政府投资项目顺利实施。

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