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对贯彻落实《框架意见》精神 进一步加强审计工作的思考与实践-----以武汉市江岸区审计工作为例

近年来,党中央、国务院高度重视审计工作,党的十八届四中全会从全面深化改革、全面推进依法治国的高度,把审计监督明确为党和国家八大监督体系之一,成为国家治理体系的重要组成部分,赋予了审计更新、更高的责任和使命。中办、国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件,要求“加大改革创新力度,完善审计制度,健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制,建立具有审计职业特点的审计人员管理制度,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。更好发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用”。以上无不说明,新时期党和国家为审计事业创造了良好发展环境,寄予审计工作更高期许。那么,基层审计机关如何贯彻落实新形势、新常态对审计工作的新要求,加快审计转型发展,本文结合江岸审计实践,进行深入调研探讨,提出具体思路措施,供同仁交流指正。

一、当前审计工作存在的问题和不足

1、在如何实现“有步骤、有深度、有重点、有成效”的审计全覆盖上,思路还不开阔、成效还不明显

近年来,江岸区委、区政府探索审计创新,在2012年已将“每年组织对政府各组成部门、各街道年度预算审计和政府重大投资项目、财政重点专项资金审计”的两个“审计全覆盖”写入政府工作报告,要求审计机关每年对政府各组成部门、各街道做到“家家必审”、不留“空白和盲区”。审计结果表明,通过近年来坚持审计“两个全覆盖”、加大对中央“八项规定”执行情况的监督检查和“6+3”专项整治等工作,区直单位部门在遵守财经纪律上违纪违规问题现象逐年减少,领导干部依法履责的能力和意识不断提升,工作收到一定成效。但离上级对“公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”的要求还有差距,在实现“凡使用财政资金的单位和项目,都要接受审计监督”的全覆盖目标上,工作思路还不开阔、有效的措施办法还不多,审计对象覆盖面存有一定局限性,审计“盲区”没有完全得到消除。

2、在如何有效发挥审计职能作用上,审计监督重点还不够突出

从近三年来的审计项目年度计划分析对比结果上看,在全年60-70个左右的审计项目安排比重上,法定审计项目、省、市统一组织实施审计项目、领导干部经济责任审计、民生专项资金审计项目等占比不到30%,剩下近70%的审计项目全部为部门预算执行审计,这些都是落实对政府部门和街道办事处的预算执行、财政财务收支情况“年年必审”的要求。大量的资源力量投入到常规性审计项目,导致一些服务区委、区政府中心工作、一些重点的专项资金落实到位、一些探索审计转型、突出自身特色的自选项目往往没有力量去安排实施,直接反映出审计创新不足,审计监督重点还不够突出,缺少在全省、全市审计系统具有一定影响力的审计创新和工作成果。

3、在如何做好与相关工作部门的协同配合上,监督保障合力还没有完全发挥

在做好与审计相关工作部门的协同配合上,一些保障协作配合的工作机制还未有效建立,相关信息反馈交流的渠道还不畅。如:在构建政府投资审计项目“三位一体”工作格局中,对于相关单位或人员涉及严重违反财经纪律的问题,纪检监察机关、司法部门以及组织人事部门发现或群众举报的有关信息、线索没有与审计部门做到有效的衔接;其次是,工作协作机制不够健全。如在与纪检监察、检察机关等的案件移送办理的工作实施上,只提出协作与配合的要求,缺少涉及到各部门的权利和义务、相互配合的方式和方法、监督的主体和内容、协作配合责任界定的配套机制;第三是,在经济责任审计结果的运用上,没有严格执行相关规定,结果反馈机制缺失;“经济责任审计领导小组联席会议制度”中涉及多部门协作、配合,信息共享的机制在工作实际中执行落实的还不够。

4、在如何有效发挥内部审计的基础防线作用上,加强工作指导和业务培训还不够

内部审计作为我国审计监督体系的重要组成部分,是各单位加强管理、严格财经纪律、防范内控风险的基础防线,也是加强权力制约、构筑反腐惩防体系、服务经济发展的重要环节,是国家审计的重要补充,作用不可替代。而从江岸实际情况来看,内部审计基础还比较薄弱,功能作用发挥还比较欠缺,有些部门单位主要负责人对内审工作重视程度不够,没有专门的机构、人员配备,以及相关的工作制度;审计部门在依法加强对各单位开展内部审计工作的指导、检查和评估内部审计工作开展情况、纠正内部审计工作存在的问题、有针对性、分层次组织开展内部审计学习培训等方面工作力度还有待加强。

5、在如何有效提升审计工作质量和水平上,审计成果的综合利用还做的不够

审计工作的最终目的是要促进规范、正本清源,提高审计质量水平。不仅在于审计查出了什么问题,提出了什么建议,关键在于这些问题是不是得到了整改,建议是不是被采纳,审计成果是不是真正转化为“生产力”。而我们恰恰是在审计成果的分析和利用上思考不够、工作力度不强,一方面是在审计结果的优化上存在“初级产品多、高端精品少;就事论事多、挖掘分析少;反映个性问题多、综合提炼加工少”的短板,另一方面在审计查出问题的整改上,整改问责机制还不健全,责任追究还不到位,对审计整改不力的单位缺乏有效处理手段,导致审计查出问题“屡查屡犯”的现象仍未完全杜绝。

6、在如何加强自身建设、优化资源力量上,还不能完全适应审计工作新形势、新任务要求

目前,我局现有一线审计人员仅10余人,在全力保证高质量完成省厅、市局统一组织实施审计项目的同时,承担着区委、区政府年度中心工作、领导干部经济责任审计、政府部门、街道办事处的年度预算执行审计、城建攻坚、“三旧改造”、政府重点征收拆迁项目及大量临时交办的审计任务,审计项目计划数逐年增长,一个接着一个,年头连着年尾,对于如何高质量地完成审计工作任务、规避审计风险和审计力量不足、专业化水平不高之间的矛盾长期没有得到有效解决。同时,面对新形势、新任务、新要求,现有干部队伍的能力素质、知识结构与审计工作转型发展和审计职业化建设的要求还有较大差距,主要表现在:队伍结构不够优化、履职能力不足;审计人员具备中级以上专业技术资格和精通工程造价、预决算审计的专业技术人员不多、懂业务、善思考、能动笔又精通计算机大数据审计的领军人才严重缺失,导致审计工作站位不高,视野不宽,缺乏大局意识和宏观视野;审计的方式方法创新不够,应变能力滞后,尤其是运用计算机审计的技能水平还不能完全适应新形势下审计工作的需要。这些都充分说明,审计队伍建设亟需加强,丝毫不能放松。

二、加快推进“审计监督全覆盖”的路径方法

加强改进审计工作,关键在于围绕构建审计监督新格局,全力推进审计监督“全覆盖”。要结合全区经济社会发展特点和实际,着力在“十三五”期间基本实现对“公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况的审计全覆盖”目标。加强审计项目计划统筹力度,将所有审计项目纳入全局“一盘棋”统筹考虑,构建财政预算审计、政策执行审计、专项资金审计、经济责任审计、政府投资审计“五位一体”的审计模式,完善“1拖N”、复合审计、全过程跟踪等审计方式方法,注重审计内容的相互呼应,实施时间的前后衔接;坚持问题导向,进一步突出审计重点,加大对重大政策措施贯彻落实、财政经济运行安全、重点项目推进、保障和改善民生、公共资金使用绩效、领导干部履职尽责等方面审计力度,推动政策措施落地见效,促进全面深化改革。在关键领域、重点环节、发现和查处重大违纪违规问题上寻求突破,切实做到“有深度、有重点、有步骤、有成效”的审计监督“全覆盖”。

一是建立完善审计对象信息资料库。尽快摸清全区审计对象规模和底数,在此基础上,建立分类审计管理工作机制,采取重点审计对象“必审制”、一般和其他审计对象“年审制”和“轮审制”相结合的全覆盖模式,积小覆盖为大覆盖,积局部覆盖为整体覆盖;探索一次性全方位审计方法,一次进点同时实施多个审计项目,提高审计组织管理和现场实施效率。通过科学安排计划,将一个被审计单位,多个审计事项融合为一次进点、一套审计资料、多份审计报告、一份审计处理决定,着力实现“一审多果”。

二是实现部门预算执行审计有计划、有步骤的“全覆盖”。制订《全区一级预算单位对口审计联系制度》,做好与区财政局财政监督的衔接,避免对单位部门预算执行情况的重复监督,每年安排街道办事处、政府部门预算执行审计6家左右,计划三年对全区街道办事处、政府工作部门“轮审一遍”;加强对区直部门下属二级单位、基层站所的延伸审计力度,注重“三公”经费使用、规范津补贴和往来沉淀资金清理情况,将预算执行的真实性、合法性审计与绩效审计相结合,推动促进建立统一、规范、科学的预算定额、支出标准和开支渠道,不断提高财政资金绩效水平。

三是有步骤、有重点地推进民生专项资金使用审计的“全覆盖”。以促进城乡统筹发展,保障和改善民生,维护人民群众切身利益为目标,坚持“揭露问题、促进规范、提高绩效、维护安全”的审计思路,重点分析财政安排的专项资金结构,根据资金的体量、重要程度制订计划,实现关键资金每年必审、重要资金隔年“轮审”目标,加强对城乡社会救助、社会福利、优抚安置、稳定和扩大就业等涉及群众切身利益的公共服务领域有关资金的审计监督,推动解决当前群众关心和反映强烈的突出问题,促进各项惠民政策的落实和制度的完善。(如:在对保障性安居工程建设的审计上应坚持每年必审,持续关注保障性住房建设管理及分配处置,建设目标任务完成情况,加强享受补贴政策家庭的审核力度,重点延伸检查以前年度审计查出问题的整改落实情况)

四是逐步实现对区管党政主要领导干部经济责任审计的“全覆盖”。健全完善全区“经责审计工作领导小组”联席会议工作机制,实行经济责任审计对象单位分类管理,确定重点审计对象和一般审计对象。按照A(经济主管部门、经济活动和使用财政资金数量大、下属单位多的重点关键岗位)、B(近三年未接受过任何形式的审计)、C(财政资金主要用于人员经费和日常运转的部门单位)三类建立分级管理办法,有重点地制定经济责任审计项目计划,确保A类离任必审、B类实行“任中、离任结合抽审”、C类在严格执行离任经济责任事项交接的基础上,对任职三年以上的离任进行审计。同时,积极推进党政“同责同审”,探索街道党工委书记、办事处主任经济责任同步审计,根据不同类别领导干部的职责权限和岗位特点突出审计重点,确保实现全区重点单位、关键岗位的领导干部任期内至少接受一次经济责任审计监督的目标。

五是完善“三位一体”的审计工作模式,实现对政府投资项目的审计“全覆盖”。在推动政府投资审计全覆盖上,构建以政府审计为主导、内部审计为辅助、社会审计为基础的重点投资审计项目“三位一体”审计模式。今年,我们已推动区政府出台《关于推进政府投资项目审计全覆盖的通知》文件,制定“三位一体”政府投资审计项目计划,建立分层次审计组织形式。在所有政府投资项目建设单位都应当按照国家规定开展内部审计的基础上,按照区政府投资的重点建设项目由区审计局直接审计;其他政府投资50万元以上(含50万元)项目,区审计局和建设单位根据工作需要,可以聘请符合要求的社会审计机构及外部专业技术人员参与审计工作;政府投资50万元以下的项目原则上以内部审计为主的办法,实现对政府重大投资项目的立项、论证、建设和竣工进行实时动态全过程监控,促进加快项目建设进度,推动政府投资决策科学、程序规范、实施有力、投入有效。

三、改进加强审计工作的思路和措施

加强和改进审计工作,要把认真学习和深刻领会党的十八届五中全会精神作为首要任务,把思想和行动统一到中央决议和习近平总书记重要讲话精神上来,落实到审计工作实践中。按照“四个全面”战略布局要求,紧紧围绕“反腐、改革、法治、发展”,推动实现“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,贯彻落实《框架意见》要求,依法履行审计监督职责,创新审计方式方法,大力推进对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况的审计全覆盖,当好国家利益的“捍卫者”、公共资金的“守护神”、权力运行的“紧箍咒”、反腐败的利剑和深化改革的“催化剂”。

一是突出重点、精准发力,保障改革发展,促进政策措施落地。推进全面协调可持续发展,是新常态下做好审计监督工作的首要任务。因此,要把审计工作融入全区经济社会发展大局,将促进发展贯穿始终,主动找准审计监督服务中心工作的结合点、着力点,在制定审计计划、确定审计重点时,依据上级审计机关统筹实施的重点审计项目,区委、区政府的重大决策部署以及上级巡视组的反馈意见,进一步突出审计工作的重点。要着眼于促进经济稳定增长,将促进稳增长政策措施的落实作为新常态下审计工作的重中之重。持续开展“稳、促、调、惠、防”政策措施落实情况的跟踪审计,加强对上级关于宏观调控、结构调整、保障和改善民生、节能减排和环境保护、规范和节约用地等政策措施贯彻落实情况的跟踪力度,通过重点关注各单位、部门的具体部署、执行进度以及取得的实际效果,及时反映问题和矛盾,促进资金到位、项目落地、政策生效;要着眼于促进高效和可持续发展,强化绩效审计理念。将公共财政资金投入与项目进展、事业发展以及政策目标实现结合起来综合评价,持续关注财政资金的存量和增量绩效,综合分析经济效益、社会效益和环境效益,推动经济发展方式转变;要着眼于实现全面发展,促进改善民生,始终把维护人民群众根本利益作为审计根本目标。加大对社保、教育、卫生医疗、扶贫救济、再就业等民生资金和项目的审计力度,坚持纵向到底,循着资金流向走,从政策要求、预算安排、资金拨付一直追踪到项目、追踪到个人,确保国家惠民利民政策资金切实落到实处,人民群众真正从中受益。

二是完善机制,加强协作,有效形成审计监督合力。充分运用经济责任审计联席会议工作平台,进一步规范案件线索移送、领导干部经济责任审计结果运用等工作,从线索移送、信息沟通、协作配合、结果反馈等方面做出明确规定,建立健全审计结果分析通报、整改督查和问责工作机制,严格落实对查出问题的问责追责制度,促进领导干部守法守纪,守规尽责,形成审计监督与纪检监察监督、组织监督的合力;建立政府投资项目审计联席会议制度,确定政府投资重点建设项目年度审计计划,定期通报政府投资项目立项审批情况、实施进度和资金拨付情况,构建以政府为主导、被审计单位为主体、部门“一把手”为整改责任人、有关部门齐抓共管、审计部门督促落实的审计整改联动机制。建立审计整改责任制度,形成审计问题整改的制度规范,将重要事项、重大问题审计结果的整改落实情况纳入政府督办范围,加大督促落实力度;明确被审计单位主要负责人为审计整改落实的第一责任人,确保审计查出问题“应改尽改”。

三是加强内审、提升能力,夯实严守财经纪律基础防线。依法加强对区直单位内部审计工作的业务指导和培训力度,今年,我们拟定《关于进一步加强内部审计工作的意见》,区政府下发全区执行,为建立健全内部审计制度、加强内部审计机构建设、落实内部审计工作职责、保证必要的人员配备与工作条件,打通审计全覆盖“最后一公里”提供了制度保障;采取定期培训、交流学习的方式,有针对性地提高全区内审及财务管理人员的专业素质和职业胜任能力,建设一支高素质、高水平、复合型的内部审计队伍。充分发挥内部审计监督的基础性作用,更好发挥内部审计的预警功能,促进被审计单位及早发现问题、自觉改正问题、主动防止问题、最大限度不出问题,形成整体监督合力。

四是优化成果,加强运用,提升审计工作层次和水平。加强审计成果的综合分析和开发利用,加大审计信息、调研报告、审计要情、审计专报的及时报送力度,及时向区委、区政府上报重要审计项目的进展情况,着力构建下情上传的“快速通道”;针对审计过程中发现的具体问题,解剖麻雀、分析成因,从中找准制约发展的体制、机制及制度设计缺陷,提出改进完善的意见建议,为区委、区政府提供有价值、有份量的决策依据;深化析案学法内容,重点加强“屡查屡犯”的个性问题和全区干部群众普遍关注的财经法规、政策解读等较为宏观的问题,通过对具体审计项目的剖析,将对财经法规、制度规定的理解运用在具体事例中体现出来;完善审计结果公告制度,规范公告的形式、内容和程序,形成以本级预算执行审计结果公开、民生专项资金审计结果公告为重点的审计结果公告模式。

五是把牢责任,从严管理,打造一支作风优良的审计“铁军”。严格履行全面从严治党和党风廉政建设主体责任、监督责任,坚持以上率下,做好表率,切实增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。认真学习贯彻《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》等党纪党规,严守党的政治纪律和政治规矩,做到理论上明白、思想上清醒、灵魂上干净,干事上担当;健全完善内部管理制度,强化内部管理,推进审计廉政监督全覆盖,以零容忍态度,坚决查处各种违反廉洁从审纪律规定的行为,主动接受社会各界监督检查;加大对审计人员的教育培训力度,苦练内功,促进审计人员攻坚克难的实战技能和审计队伍整体素质的提升,健全完善职业保障机制,推进审计职业化建设,激发调动全局干部内在动力和干事热情,着力打造一支政治强、业务精、作风优、纪律严的审计“铁军”。(熊文胜 毛峰

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