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新常态下的大城市审计运行特征及对策建议——基于武汉市审计实践的思考

大城市是区域中心、国家战略支点,在制度创新、经济转型、产业升级等方面起着重要的示范、辐射和带动作用。但伴随经济社会发展新常态,交通拥堵、资源紧张等“大城市病”日益突出,城市建设和可持续发展呈现新特点,城市治理体系和治理能力现代化面临新课题。本文以武汉市审计实践为调研样本,试图通过分析大城市审计的运行特征,寻找推动大城市审计工作率先向更高层次转型升级的突破口,以期更加有效地服务大城市跨越式发展。

一、新常态下大城市审计的主要特征

新时期赋予审计新使命,大城市发展的新常态决定了审计工作的新常态,特别是大城市的资源禀赋、建设规模、创新改革等比较优势对审计工作提出了更高要求,形成了大城市审计独特的常态化运行特征。

(一) 高压力常态化:审计监督的全面性

与其他地区相比,大城市建设的规模更大、辐射更广,对审计监督的要求更全面。以武汉为例,近几年城市建设规模不断扩大,年均投资1000亿以上;发展目标逐步升级,远景规划“三步战略”,从区域中心、国家中心迈向世界级城市。面对新形势,审计必须全领域审计监督、全范围查处问题、全方位反映情况,才能满足大城市治理的基本需求。

其全面性主要体现在:一是审计对象“全覆盖”,凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人,均纳入审计监督范围,对重点领域、重点部门、重点资金每年必审,对其他一般审计对象则在3--5年内滚动轮审一遍;二是审计内容“全方位”,从经济领域向政策落实、法规执行、公权运行、生态文明等领域延伸,从审计“资金+资产+权力”向审计“资源+制度+政策”拓展,从反映人、财、物情况向反映政策执行、资源运用、制度落实、管理绩效情况扩充;三是审计跟踪“全过程”,事前向决策阶段渗透,事中采取阶段性同步跟踪、环节性重点跟踪、现场全过程跟踪,事后根据审计结果情况向整个行业、整个地区延伸跟踪。

(二)高效率常态化:审计技术的智慧性

与其他地区相比,大城市引领信息技术发展更快、现代化水平更高,对审计技术的要求更高。以武汉为例,云计算、大数据等信息技术被广泛应用,各单位财政财务管理、业务运营的技术手段已转向全面依赖信息系统支持的阶段,传统的帐套式审计手段已不能适应信息化要求,以信息技术手段为主要特征的联网审计、模块审计、信息系统审计等“智慧审计”成为大城市审计的新趋势。

其智慧性主要体现在:一是审计项目管理远程化,项目管理人员通过OA与AO交互功能,可以隔空与现场审计人员进行远程信息交流,实现审计作业一体化管理;二是审计数据集成化,审计人员可以运用构建的统一软件平台,将与实现审计目标相关的政策、管理、财务、业务、流程和审计人员的方法、经验等信息全数据,集成聚合转化为可直接审计、直接应用的中间数据库,为数字化审计提供基础数据;三是审计监督智能化,审计人员可以通过云计算、云模块对集成的全数据进行智能关联分析,自动生成疑点,为审计核实提供精准线索;四是审计实施实时化,审计人员可以通过网络访问被审计单位信息数据库,在线实时提取、监测、分析异动数据,实现实时督查、实时整改。

(三)高标准常态化:审计工作的开放性

与其他地区相比,大城市融入经济全球化的程度更深、建设与治理的开放度更高,对审计开放的要求更强烈。以武汉为例,三大国家级战略推动武汉与全球经济联系更加紧密,“电视问政”等开放、包容的治理形式呈现多样化,社会各界参与监督、维护权益的意识日益增强。面对新情况,审计必须具有全球化环境下的开放视野,才能适应大城市发展的要求。

其开放性主要体现在:一是审计计划上的开放,广纳谏言,年度自定审计项目向社会公开征集;二是审计方式上的开放,上下联动,打破审计行政区划、处室界限,对大型项目、行业性项目实行全市审计机关“五个统一”的集团作战;三是审计组织上的开放,内外结合,充分发挥内部审计、社会审计的独特优势,与其形成“资源共享、成果互用”审计“一盘棋”格局;四是审计管理上的开放,透明审计,审前公布审计事项等基本信息,审中与被审计单位面对面沟通查出的问题,审后书面征求意见,并将审计结果和审计整改情况向社会公布,自觉接受社会舆论和群众的监督;五是审计监督上的开放,联动协防,与组织、纪检监察、司法、国资、财政等监管部门密切合作,形成“信息互通、同治共促”的立体监督合力。

(四)高风险常态化:审计质量的差异性

与其他地区相比,大城市改革创新力度更大、经济辐射地域更广、功能建设更复杂,对审计质量的要求更高。以武汉为例,中部崛起战略的全面实施,先行先试的改革试验,“每天不一样”的中心城市建设,市民对美好生活的期待,审计监督和服务的任务越来越重,审计中需要考虑的因素越来越复杂,审计面临的风险也越来越大。

其风险性主要体现在:一是缺位风险,由于对部分“三重一大”信息掌握不及时,审计计划安排上有漏项;受专业技术和经验局限,有的审计事项取舍不当,致使“捡了芝麻,丢了西瓜”,不能全面反映当期发生的全部重要问题,损害了审计的真实性。二是越位风险,在履行审计职能时,有时无视审计能力、审计职权的局限,向投资决策、管理执行渗透延伸,“包打天下”,损害了审计的专业性。三是执纪风险,极个别审计人员抵不住诱惑,违背职业道德,违反审计纪律,滥用自由裁量权,搞选择性审计、选择性报告,或隐情不报,或故意“放水”,损害了审计的公正性。四是质量风险,由于审计人员能力不足、技术壁垒、人少任务重等原因,对审计对象的复杂性、错弊的隐蔽性认识不够、准备不充分,审计不全、不深、不透,导致专业判断失准甚至错误,损害了审计的客观性。

二、大城市审计新常态下的审计创新与转型

从新常态下大城市审计运行特征的分析看,当前大城市审计面临的挑战与机遇并存。面对审计新常态,大城市审计要率先担当起党中央和国务院赋予审计新使命的责任,准确把握大城市现代化对审计服务现代化的要求,全方位推动审计创新与转型,做“四个全面”战略的推动者、实践者。

(一)创新思维,推动大城市审计定位向服务城市综合治理转型

1、强化法治思维,促进城市良性治理。践行法治审计,最关键的是要依法依规。思想上,把法治上升到信仰的高度,牢固树立“法无授权不可为 、法定职责必须为”的理念,把宪法、审计法以及审计法实施条例,作为审计实现推动城市治理体系和治理能力现代化目标的根本遵循。执法上,切实以法治方式,按照法律的授权和法定的职责、权限、程序开展审计活动,依照宪法、法律独立地进行审计判断和评价,自觉服务于依法治市的总方略。管理上,切实让法律法规和制度成为刚性约束,扎紧审计权力“笼子”,规范审计行为,规避审计风险,使审计人员不想、不敢、不能“越红线、闯雷区”。

2、发展“互联网+”思维,全方位提供决策信息。对于大城市审计而言,发展“互联网+”思维,就是要通过引进互联网扁平化、线性化、规模化思维模式和信息互联互通、智能运算技术,对传统审计价值链进行重新审视,推动审计观念、审计管理、审计方式、审计技术方法等进行信息化变革,促使大城市审计体系朝着更加全面、更加开放、更加高效的方向发展,为全方位提供决策信息打下基础。比如,通过网络建立起多系统、多部门、跨行业的大数据审计资源,以更加全面、整体地反映问题的本质;通过互联网+云计算,以更加高效地开展数字化审计;通过网络互动,以更加开放地保障公众对审计工作的知情权、参与权、监督权。

3、树立容错思维,服务全面深化改革。改革就是要破旧立新,走别人没走过的路,因而难免会踏错脚、走错步。这就决定了我们审计工作不能拿既定的条条框框去衡量当前的创新事项,必须坚持解放思想、与时俱进的精神,用历史的、辩证的、发展的观点分析改革中出现的新情况、新问题,用容错的思维方式,宽容改革中的失败,允许先行先试中的试错。必须正确处理监督与服务、合理与合法、“公错”与“私罪”的关系,正确区分以改革之名行舞弊之实的行为,更加注重对问题的过程、性质和造成后果的分析与判断,只要有利于城市持续健康发展、有利于提升市民幸福度,就应予以支持并帮助完善。

4、深化绩效思维,助提发展质量和水平。绩效审计是大城市审计从传统审计向现代审计的一次重要转型,是大城市经济社会发展到一定阶段的内在要求,是大城市建设发展的迫切需要。一方面,随着大城市的快速发展,市场经济体制和公共财政制度的日臻完善,开展绩效审计的基础条件逐渐成熟,另一方面,新常态下大城市建设更加注重发展质量和效益,社会各界追求绩效目标的愿望越来越强烈,政府对绩效目标考核也有硬性要求。因此,在没有现成绩效审计模式可遵循的情况下,自觉把“经济性、效益性、效果性、效率性、生态性、可持续性”等“绩效”理念贯穿落实到绩效审计全过程,率先探索、普及、深化绩效审计是大城市审计人应有的责任和担当。

(二)把握重点,推动大城市审计监督向服务城市建设大局转变

1、把握审计反腐倡廉重点,助力“大建设”。着力发挥审计监督作用,把反腐倡廉作为审计服务大城市“大建设”的第一责任,筑牢审计“防火墙”,当好反腐“尖兵”。一是以预防为主,着力源头防腐。加强内部控制机制的符合性测试,检查其有效性;加强同地域、同行业、同系统部门单位审计发现问题的整体分析,提出建设性意见和建议,帮助被审计单位从源头上构建“不能腐”的制度机制。二是以揭露为要,着力重点查处。突出对权力运行中的投资决策、项目审批、资金分配等重点事项,工程建设中的项目招投标、物质采购、征地拆迁、资产处置等重要节点,以及重大铺张浪费、国有资产损失、资源毁损、环境破坏等重要问题的揭露和查处。健全完善审计信息公开、结果公告制度,借助公众力量形成监督合力。三是以打击为重,着力惩治腐败。进一步加强与纪检监察和司法机关的协调配合,健全完善审计发现案件线索移送、后续协作机制,确保违纪违规和经济犯罪行为得到依法严惩。

2、把握审计保障发展重点,服务“稳增长”。着力发挥审计保障作用,把保障发展作为审计服务大城市“稳增长”的第一要务,助力放大城市快速发展的集聚和扩散效应,当好城市发展的“重器”。重点保障国家决策部署落地生根,着力监督检查各地区、各部门对国家重大政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况,特别是重大项目落地、重点资金保障、重要措施跟进情况,反映政策措施不落实、不衔接、不配套和“肠梗阻”问题,促进政令畅通。重点保障公共资源有效配置,围绕促进市场在资源配置中起决定性作用,加强对有资源分配权、市场监管权的单位部门的审计监督,促进完善现代市场体系,建立公平的市场准入制度。重点保障财政资金高效使用,加大对政府全口径预算决算的审计监督,进一步强化财政专项资金、“三公”经费审计,促进盘活存量、优化增量、厉行节约和规范管理。重点保障实体经济发展,围绕促进转变经济发展方式,进一步加强政府投资、国有企业、资源环保审计,促进发挥政府对结构调整和经济发展的引导作用。

3、把握审计防控风险重点,护航“深改革”。着力发挥审计建设性作用,把防控、化解风险作为服务大城市“深改革”的第一突破口,密切关注大城市建设在转方式、深改革、促发展中出现的新情况、新矛盾、新问题,做好深化改革的“催化剂”。积极跟进改革进程,从总体上揭示影响全局的体制性、机制性、制度性问题,反映突出矛盾和潜在风险,提出防范和化解风险的建议,守护城市经济安全。突出关注财政、金融、环境、民生等重点领域的安全,盯紧财政的可持续性、金融信用的脆弱性、环境的不可逆转性、民生的公平正义性,守住不出现系统性风险的底线。突出关注开发区、试验区等重要区域的改革创新、先行先试,助力排除制约改革创新的障碍和藩篱,推动引擎发挥更大的示范效应、孵化出更多的自主创新公司。突出关注“三重一大”以及政府性债务、国企改革、产业带动、要素保障、征地拆迁等重要方面存在的风险隐患,防止苗头性问题转化为趋势性风险、局部性问题演变为全局性风险。

(三)突出特色,推动大城市审计工作向实现“审计三化”升级

1、激发活力,探索大城市审计体制一体化。大城市对审计的前瞻性、宏观性、建设性要求越来越高,审计项目大型化、系统化、复杂化的特性越来越明显,跨地区、跨行业、跨系统的延伸审计越来越多,而现有审计机构基本按照地域、行业类别来设置,许多地方已不适应大城市现代化对审计提出的新要求,必须在总结原有审计实践的基础上,超越原有框架,重组审计机构职能,重塑审计双层管理体制,进一步激发审计活力。一是优化市级审计内设机构,探索实行“大审计”业务管理体制。以提高审计整体性为核心,将所有审计业务统一整合为财政审计、经济责任审计、绩效审计三大类,并在市局对应下设三大业务审计部门,统一归口管理各业务处室。这样改革的好处是,能对同类业务进行集约化管理,提高审计效率;财政、经责、绩效三个业务部门能分别得到市人大、市委组织部、市委市政府绩效考核部门的对口指导,提高审计效果;能统一审计理念,财政审计专注于预算监督,经责审计专注于领导干部监督,绩效审计专注于效能目标,提高审计质量。二是整合区级审计机关,探索实行派出机构垂直管理体制。以提高审计独立性为核心,将各区审计局改编为市局派出审计处,由市局专设派出审计部门,统一归口管理。派出审计处受驻地区政府和市局双重领导。这样改革的好处是,能提升审计监督层级,提高审计独立性;能强化业务直接指导,提高审计指导效果。三是统一人财物管理,探索实行一体化行政管理体制。以提高审计绩效性为核心,包括派出审计处在内,全市审计机关人员由市审计局统一任命、管理和考核,经费、物资保障由市审计局统一预算划拨、管理核算。这样改革的好处是,能减轻驻地政府经济负担,减少依赖性;能统筹全市审计资源,提高审计能力;能进一步强化管理考核,提高审计效能。

2、强化能力,实现大城市审计队伍职业化。大城市审计的全面性、智慧性等特征,要求审计人员必须具有较高的职业素养、丰富的实践经验、良好的职业道德才能胜任。推行审计职业化,既是解决大城市审计复合型人才短缺的有效途径,更是当代中国审计制度改革的重要内容。做好审计职业制度的顶层设计,建议从三个方面入手:一是明确职业标准,解决胜任能力定位问题。包括规定职业能力标准,如规定审计人员必须具备多种专业背景、专门的知识结构、特殊的技能方法、独特的思维模式等“一专多能”特性;完善职业技术标准,如制定完善独立审计准则、审计业务流程、审计报告规范、质量控制基本准则等标准;明确职业道德标准,如明确职业责任、职业纪律、职业回避等制度。二是建设职业队伍,解决人才进出问题。实行职业准入制,按照规定的职业标准、统一的选任程序进行考核遴选,从源头上保证审计人员的职业素养;实行职业淘汰制,对连续3年绩效考核仍处末位者,调离审计职业岗位,促使审计人员在压力下始终保持应有的职业水准。三是做好职业保障,解决职业稳定问题。优化职业环境,制定与审计权力、责任、义务等相协调的规定,确保审计人员无后顾之忧地履行职责;健全职业培训长效机制,按照审计发展趋势、职业化标准、审计目标特殊要求,进行基础升级培训、菜单式针对性培训、多岗交流培训、送学专门培训,并使其制度化、常态化、长期化;健全职业激励机制,明确奖惩工作标准,实行积分量化考核管理办法,切实让想干事的人有机会、能干事的人有舞台、干成事的人得实惠。

3、提高效力,推进大城市审计作业科学化。大城市信息化程度越高、发展越快,审计作业处理的信息也越复杂、数据也越大,必须主动适应大数据背景下建设现代审计体系的要求,全力推动实现大城市审计作业管理精细化、高效化、科学化。一是审计业务标准化。分别制定财政审计、经济责任审计、绩效审计操作指南,分类梳理审计事项,编制审计流程图,细化每个环节的审计标准,明确审计总体目标、重点内容、方法途径,以及审计方案和审计报告模板、实务案例、注意事项等,便于规范操作、提高绩效。二是审计项目课题化。针对大城市审计项目专业性强、跨学科多、难度大的特点,引入课题研究的模式、程序、思维和方法,借助相关领域专家、高校和审计学会力量,探索实施“研究式审计”,把审计项目当作审计课题做,以课题化研究成果指导审计实践。三是审计手段数字化。建立数字化审计指挥中心,实现对审计全过程的动态管理;搭建集大数据、云计算、云AO、云审计模块等于一体的审计综合作业平台,实现对共享大数据的智能运用;建设财政、地税、社保等大数据联网审计系统,实现远程实时审计。四是风险防控长效化。加强质量控制,强化审计现场管理、网上实时审理,细化自由裁量权、分析性复核标准,严格质量验收考核;运用科技控制,探索审计权力运行风险防控电子监督方式,努力实现审计风险监控、风险预警、风险处置全覆盖;利用舆论控制,以公开为原则、不公开为例外,借助公众力量全员监督,倒逼被审计单位立行整改、审计机关提高质量。(张年德)

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