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开展领导干部自然资源资产离任审计初探——以苏州市为例

实行领导干部自然资源资产离任审计是党的十八届三中全会作出的具有中国特色的一项战略举措,对于加快我国经济增长方式的转变、促进生态文明建设具有重要意义。此项审计刚刚起步,国内外尚无经验模式可以借鉴。苏州作为我国改革发展的前沿、国家生态城市,更应进一步加大实践与探索的力度。本文结合苏州实际,就当前亟待解决的审计内容、方法和途径进行了系统探索,为全面推进领导干部自然资源资产离任审计提供一些启鉴。

一、开展自然资源资产离任审计是建设生态中国的战略举措

领导干部自然资源资产离任审计,是以领导干部任期内辖区土地、水、空气、森林、海洋等自然资源资产变化状况为基础,客观评价领导干部履行自然资源资产管理责任情况,依法界定领导干部应当承担的责任。其重要性主要体现在三个方面:

(一)推进深化改革的核心内容。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制。”20159月,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确要求“积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系”。此充分体现了中央对生态环境保护的高度重视,把开展领导干部自然资源资产离任审计摆在了突出的位置,是全面推进深化改革的核心内容之一。

(二)推动社会经济协调发展的必然要求。近年来,中国经济社会的快速发展与资源环境约束的矛盾日益突出,资源短缺和环境污染已成为制约社会经济健康发展的重要因素。为此,开展领导干部自然资源资产离任审计,将有效终结地方唯GDP论的经济发展观,促使领导干部在执政或决策时,首先考虑保护自然资源或减少自然资源的消耗,从而强化领导干部牢固树立生态环境优先的科学发展观,既要金山银山,也要绿水青山,着力谋求社会经济发展与资源环境保护的和谐统一。

(三)满足人民群众的迫切愿望。生态文明建设是党的十八大报告提出的“五位一体”的重要任务,关系到13亿人口的生存环境。推进生态文明建设,首先是为了要更好地保障人民群众的身心健康。人民群众过去“求温饱”,现在“盼环保”,希望生活的环境优美宜居,能喝上干净的水、呼吸上清新的空气。民之所望,施政所向。因此,开展领导干部自然资源资产离任审计,既是人民群众的迫切愿望,也是政府执政的内在要求,使得努力改善人民群众生产生活环境,以实际效果服务于民。

二、苏州开展自然资源资产离任审计的实践

苏州,位于江苏省东南部,总面积8488.42平方公里。全市水资源丰富,水域占总面积的42.5%,而森林、矿产资源相对稀少。苏州市经济社会发展水平较高,2014年地区生产总值13761亿元,在中国城市中排名前列。但是,苏州市目前的发展面临着巨大的资源、环境挑战。主要表现在:一是大气污染不容乐观。2014年苏州各地细颗粒物、可吸入颗粒物、二氧化氮年均浓度均超过标准要求。二是土地供求矛盾突出。目前全市规划建设用地占用耕地指标偏紧,人均耕地已不到半亩。三是能源消耗增长较快。煤炭消费量年均增长8.95%,2014年煤炭消费量约占到苏州市主要能源消费总量的三分之二。因此,开展领导干部自然资源资产离任审计尤为必要。就目前而言,苏州已从以下三个方面进行了实践探索:

(一)结合地方领导干部经济责任审计,率先推行“区域环境审计”。近年来,苏州结合地方领导干部经济责任审计,在全国率先推行“区域环境审计”,把区域环保政策执行和环保资金投入情况作为评价地方领导干部经济责任的重要内容。同时,出台了《苏州市区域环境审计操作指南》,为推进区域环境审计规范化、常态化提供了制度保障。目前,区域环境审计基本做到了区(县)全覆盖,取得了较好成效,为开展领导干部自然资源资产离任审计打下了良好的基础。

(二)结合苏州地方特色,创新构建绿色审计理论框架。2014年,苏州市发展改革委员会会同环境保护局、高校等单位,开展了苏州经济社会发展绿色评估体系的理论研究,撰写了《苏州市绿色发展评估体系研究报告》。该报告从生态效率、环境质量、社会行为三个方面共十八项指标提出了苏州社会经济向绿色发展的转变模式,为苏州今后建立领导干部自然资源资产离任审计评价体系提供了有益借鉴。

(三)结合绩效审计理念,尝试探索资源环境审计新领域。近年来,苏州审计紧紧围绕市委、市政府工作中心,将服务科学发展和生态文明建设作为根本出发点,积极探索资源环境审计2010年以来,连续四年跟踪审计生态补偿政策执行情况,审计成果得到了市委市政府以及市人大领导的肯定和批示,助推苏州在全国率先出台了《生态补偿条例》。此外,先后开展了太湖水污染治理、城区生活垃圾收运体系等环境效益审计,都取得了良好的效果,为促进资源环保政策落实等方面发挥了建设性作用。

三、今后开展自然资源资产离任审计的重点内容

领导干部自然资源资产离任审计是一项专业性强、社会期待高的系统工程,目前苏州虽在实践中积累了一定的经验,但还不够完善,下一步应首先从百姓关注度高的大气、水以及土地三个方面重点开展。

(一)围绕大气污染防治审计,提升环境空气质量。苏州市环境空气污染属煤烟型和石油型并重的复合型污染。2014年,市政府出台了《大气污染防治行动计划实施方案》,全面推进空气污染物的控制和减排。审计可以以实施方案的目标要求作为评价依据,重点关注:

1.污染物控制措施。一是细颗粒物(PM2.5)浓度下降比例。PM2.5是现阶段影响苏州环境空气质量的首要污染物,《大气污染防治行动计划实施方案》中明确提出到2017年苏州PM2.5年均浓度比2012年下降20%。二是单位GDP大气污染排放强度。该指标包括二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)以及挥发性有机污染物(VOCS)三种主要大气污染物,用以评估经济发展带来的大气污染代价。可以将上述污染物指标的下降情况作为领导任职期间的评价内容。

2.能源结构优化。一是审查单位GDP能耗下降率。用来反映一个地区经济活动中对能源的利用强度、经济结构和能源利用效率的变化。二是审查煤炭消费总量下降率。《大气污染防治行动计划实施方案》中明确要求到2017年,煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下。可以审查领导干部任职期间上述指标是否完成省、市下达任务。

3.产业绿色转型。一是审查淘汰落后产能的企业完成比例。《苏州市关停不达标企业、淘汰落后产能、改善生态环境三年专项行动计划(20142016年)》提出三年内淘汰产能、关停不达标企业超过2000家的目标。二是审查单位GDP二氧化碳排放强度。2009年国家明确要求到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%。省政府也给苏州下达了2015年较2010年单位国内生产总值碳排放下降20%的目标。审查领导干部任职期间上述目标任务的完成情况。

(二)围绕水污染防治审计,加强水资源长效保护。苏州地处长江、太湖下游,境内水网密布,大小湖泊有384个,各级河道有2万多条,是典型的江南水乡。近年来,苏州市政府出台了《苏州市实行最严格水资源管理考核办法》、《苏州市2014-2016水生态文明城市建设三年行动计划》等,以此全面提升水环境质量。审计可以以这些要求作为审计评价的依据,重点关注:

1.河湖纳污限制。一是单位GDP水污染物排放强度。该指标主要包括化学需氧量(COD)和氨氮(NH3-N)两种主要水污染物,用以评估苏州市经济发展带来的水环境污染代价。二是控制入河湖污染物总量。国家对水资源实行最严格管理制度,省政府向各市下达了水资源管理“三条红线”的控制目标,审计通过了解入河湖污染物总量,来审查限制纳污总量指标削减任务的完成情况。

2.水资源节约利用。一是审查用水总量。苏州《市政府关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》中明确提出到2015年,全市用水总量控制在90亿立方米以内。二是用水效率。苏州明确要求到2015年,农田灌溉水有效利用系数要提高到0.65以上,苏州市节水型企业、单位覆盖率要达到20%以上。审查上述指标是否有完成省、市下达的控制目标。

3.水质达标提升。一是审查湖泊河流水质达标情况。对照《江苏省基本实现现代化环保指标监测统计实施方案》和《地表水环境质量标准》(GB3838-2002),审查湖泊河流监测的不同断面水质达到I、II、III类水质标准情况。二是审查集中式饮用水源地水质达标率。苏州明确到2015年,饮用水源地水质达标率为100%。三是水功能区水质达标率。目前,苏州有250个水功能区。苏州明确要求到2015年,水功能区水质达标率要提高到70%以上。据此,审查上述目标任务的完成情况。

(三)围绕耕地保护审计,推进节约集约用地。苏州人多地少,耕地后备资源匮乏。因此,开展领导干部土地资源资产审计,应将耕地保护与节约集约用地责任履行情况作为重点内容,主要关注:

1.土地保护红线。一是基本农田保护率。审查该项耕地保护控制指标的落实情况。二是审查生态红线区域占国土面积比例。根据《苏州市生态红线区域保护规划》划定的生态红线区域为基准,确保苏州市限制开发区(生态红线二级管控区)和禁止开发区(生态红线一级管控区)面积和比例保持不变。此外,2013年初,苏州市十五届人大二次会议通过《关于有效保护“四个百万亩”,进一步提升苏州生态文明建设水平的决定》,将保护“四个百万亩”作为保护战略生态资源、实现可持续发展的重要举措。可以将上述文件落实情况作为审计评价的标准。

2.土地处置利用。一是耕地保有量。十八大、十八届三中全会明确提出要严防死守18亿亩耕地保护红线,并且分解到各省、市、区,可以审查领导干部在任期内完成上级下达的考核任务情况。二是闲置土地处置率。截止2013年,苏州仍然有160多宗闲置土地。将闲置土地处置率纳入对领导干部土地资源资产离任审计的评价指标,有利于盘活现有闲置土地,缓解土地需求矛盾。

3.土地集约节约。一是单位GDP建设用地占用量及下降率,《江苏省生态文明建设规划(2013-2022)》中明确提出单位GDP建设用地占用量每年下降5%,到2020年下降50%的目标。二是土地开发强度。现阶段,苏州土地开发强度已达到28%,即将触及省政府确定的开发强度30%极限值。可以将上述指标作为审计评价的内容。

四、探索开展自然资源资产离任审计的方法和途径

当前,开展领导干部自然资源资产离任审计面临着很多难点与问题,需要在建立制度、完善机制、创新方法等方面深入探索,在实践中不断加大推进。

(一)以生态文明建设责任履行为主线,找准自然资源资产离任审计的切入点。生态文明建设是一个地区的总目标、总抓手,也是领导干部职责所在。建设内容主要有:实施并落实节约资源和保护环境的基本国策;优化国土开发格局;积极转变经济发展方式,大力发展环保产业,开发和推广节约、替代、循环利用等先进技术;依法加快淘汰落后产能,重点加强水、大气、土壤污染治理等。开展领导干部自然资源资产离任审计,应紧密围绕本地区生态文明建设总要求,以领导干部的决策责任、执行责任以及监管责任为审计重点,找准领导干部自然资源资产离任审计与生态文明建设的结合点。

(二)以制度建设为保障,推进自然资源资产离任审计工作有序进行。生态环境保护能否落到实处,关键在于领导干部。因此,要坚持依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终生追究的原则,围绕落实严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线等要求,建立领导干部责任终身追究制度。同时,审计机关应结合各地实际,建立领导干部自然资源资产离任审计操作指南、评价指标体系等,促进法规体系规范统一。由统计部门制定统一的自然资源资产负债表格式和填报口径,建立当地自然资源资产统计核算考核体系,将相关部门的考核情况集中汇总,形成翔实数据来源,为开展自然资源资产离任审计奠定必要的基础。此外,通过对生态文明建设的满意度调查、公开征求意见和建议等方式,让百姓有充分的参与权和发言权,使领导干部得到最广泛的监督,也使审计在政府与百姓之间架设沟通纽带。

(三)以机制创新为抓手,构建开展自然资源资产离任审计的整体工作格局。审计机关应与国土、水利、环保等部门建立领导干部自然资源资产离任审计工作协调机制,完善联合审计、联席会议、信息交流与通报、审计整改等工作制度。同时,整合各方监管力量,避免职能分割、规则不一、造成监督盲区的问题。建立信息资源共享平台,对所有污染物排放进行统一监管,形成有效的部门执法联动机制。此外,各市(县)、区应根据《生态补偿条例》制定生态补偿实施细则,明确补偿标准、补偿对象、补偿范围以及责任考核等,加大生态环境保护的力度,不断完善生态补偿机制。(陶然)

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