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关于进一步完善分税制财政体制的思考

  摘要:财政体制是政府间财政分配关系的一系列制度安排,对于促进各级政府有效行使职能和实施宏观调控具有重要的作用。建国以来,财政体制历经多次调整,从大的方面概括,先后经历了1950年至1979年的“统收统支”、1980年至1993年的“财政包干”和1994年至今的“分税制”3个阶段,特别是1994年开始实行的分税制财政体制,确定了中央与省级政府之间的分税方式,按照市场经济的基本规则划分了中央与地方的收支范围,建立了财政转移支付制度,初步形成了较为规范的政府间财政关系框架,奠定了中央与地方关系的基本格局。实行分税制财政体制改革后,国家有关部门又陆续出台一些政策措施,对这一体制进行完善,但时至二十年后的今天,这一体制的一些弊端日益显现,需要在深化改革的进程中逐步完善。
  关键词:完善 分税制  财政体制 思考
  
  一、1994年财政体制改革的背景
  1980年分灶吃饭后,实行“财政包干”体制,由于内容变动频繁,造成体制类型过多,不够规范。而且随着市场在资源配置中的作用不断扩大,其弊端日益明显,主要表现在:税收调节功能弱化,影响统一市场的形成和产业结构优化;国家财力偏于分散,制约了财政收入合理增长;中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降,严重弱化了中央政府的宏观调控能力。这样的财政体制,使中央财政入不敷出,需要向地方借款维持,到九十年代初,中央已先后三次向地方借款。1993年5月,党中央、国务院在着手研究社会主义市场经济体制改革方案时,将财政体制与税收体制一起纳入国家经济体制改革的总体方案,拉开了分税制财政体制改革的序幕。1993年召开的党的十四届三中全会,明确提出了“积极推进财税体制改革”的工作要求。为贯彻落实中央决定,国务院1993年12月印发了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》,决定从1994年1月1日起,改革原有的地方财政包干体制,对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。
  
  二、1994年财政体制改革的原则和主要内容
  1994年,中央对分灶吃饭的财政体制进行了改革,实行分税制。改革的原则和主要内容是:按照中央与地方政府的事权划分,合理确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央税收和地方税收体系,分设中央与地方两套税务机构分别征管;科学核定地方收支数额,实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度;建立和健全分级预算制度,硬化各级预算约束。
  中央与地方实行分税制财政体制后,各省也比照中央与地方分税制财政体制改革模式,对省以下财政体制进行了调整和完善。
  
  三、分税制财政体制的逐步完善
  1994年分税制财政体制框架确定后,国家又根据实际执行情况,对分税制财政体制进行了逐步完善:1997年,金融保险营业税税率由5%提高到8%后,提高3个百分点增加的收入划归中央;2000年,证券交易印花税中央与地方分享比例由50:50改为80:20,将税率从3‰调增到5‰增加的收入全部作为中央收入,并从2000年起,分三年将证券交易印花税分享比例逐步调整到中央97%、地方3%;从2001年起,分三年将金融保险业的营业税税率降至5%,中央分享部分随之取消;2001年,实施了所得税收入分享改革,除铁路运输、国家邮政、四大国有商业银行、三家政策性银行、中石化及中海油等企业外,其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按统一比例分享。2002年所得税收入中央与地方各分享50%;2003年以后中央分享60%、地方分享40%。中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。2003年,实行出口退税负担机制改革,以2003年出口退税实退指标为基数,对超基数部分的应退税额,由中央和地方按75:25的比例共同负担,2005年,对出口退税负担机制做出进一步完善,在维持2004年经国务院批准核定的各地出口退税基数不变的基础上,超基数部分由中央、地方按照92.5:7.5的比例分担;2006年起,推进农村税费改革,全面取消农业税;2008年起,全面统一内外资企业税制;2012年1月1日起,在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点,至2013年8月1日在全国试行。“营改增”进一步简化了税制,减轻了企业税负。   
  
  四、分税制财政体制取得的主要成效
  一是初步构建了分税制财政体制框架。分税制改革初步构建了与市场经济要求能够基本适应的政府间财政关系,初步建立了中央与地方、国家与企业之间较为稳定的分配关系,打破了长期的“放权—收权”的循环,中央与地方以及省以下分税制财政体制框架已经初步搭建。
  二是初步形成了财政收入稳定增长机制。分税制财政管理体制按税种明确划分了中央与地方之间的税源,并分设国税与地税两套税收征管机构,分征分管,增强了各级政府当家理财、自求平衡的责任和压力。这充分调动了各级政府的理财积极性,各地普遍加强了税收征管,使财政收入保持了持续稳定的增长态势。
  三是中央宏观调控能力增强。1994年分税制改革之前,中央财政收入占国家财政收入的比重曾经一度降到历史最低位,中央财政的主导地位被大大削弱。通过分税制改革,逐步扩大中央财政收入的增量,初步建立了保证中央财政收入稳定增长的机制,中央宏观调控能力逐步增强。
  四是促进了地方经济增长。实行分税制后,调整了中央和地方之间的收入分配格局,地方政府的经济行为和投资行为由此发生了积极变化,各地普遍根据分税制后的财源结构和本地区的实际情况,寻找新的经济增长点,积极培植新的财源,促进了地方经济发展。
  五是财政转移支付制度不断完善。分税制以来,我国改变了过去一省一率、实行上解或补助的方式,出台了主要参照客观因素进行公式化分配的一般性转移支付办法,逐步形成了财力性转移支付与专项转移支付互为补充的转移支付体系。
  
  五、目前分税制财政体制存在的主要问题
  一是财权划分范围主要局限于税收,未涵盖全部财政性收入。1994年分税制改革以及随后至今的改革关于财权的划分仍主要局限于税收,未涵盖全部财政性收入。虽然随着财政管理的不断规范,财政部对政府性基金、行政事业性收费等非税收入的归属进行了明确,但却仍未上升到体制层面。
  二是财力与事权不匹配,基层政府财政困难。实行分税制财政体制后,我国综合国力明显上升,财政收入占GDP的比重不断提高,地方收入也在保持持续增长。但是,随着时间的推移,分税制财政体制实施过程中逐渐出现了财权重心上移而事权重心下移的情况,导致基层政府财政困难。
  三是基层政府财政性收入结构不够合理,对土地出让收入的依赖性较强。由于税收收入大量向上级集中,导致基层政府财政性收入中非税收入占比偏高,对土地出让收入的依赖性较强。
  四是区域间基本公共服务差距扩大。基本公共服务均等化是财政“公共性”的重要体现,是转向民生财政的重要标志,是政府保障和改善民生的重要方式。但从现实情况来看,由于我国经济发展存在较大的地区性差异,由财力差异问题导致的地区间基本公共服务差距扩大的问题仍然比较突出。
  五是财政转移支付制度仍不完善。1994年实行的财政转移支付制度,是分税制财政体制在事权和财权不完全匹配时的一种修正和补充机制,随着时间的推移,财政转移支付制度在运行过程中逐渐显现出问题。
  
  六、进一步完善分税制财政体制的建议
  一是要明确界定政府职能和职责范围。界定政府职能和职责范围,必须划清政府与市场、社会的边界,尊重市场规律,以公众利益最大化和维护社会正义为基点,恰当、适度地发挥政府作用,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡市场、社会能做好的就交由市场和社会去做;凡市场、社会能做但做不到位的,由政府发挥辅助作用;凡市场、社会做不到的,由政府牵头承担或组织相关资源配置。
  二是要进一步健全相关法律制度,合理划分中央和地方之间以及地方各级政府之间的事权和财权,并以法律的形式予以明确。将现有体制下的各级政府之间的事权逐步上移,适当增加中央政府的支出责任,总的原则是凡是属于中央的职责就全部收归中央,凡是属于地方的职责就全部交给地方,做到各司其职,各负其责。事权划分好以后,根据各级政府的事权,划分各级政府的财政支出范围,再根据各级政府的财政支出范围,合理确定各级政府的财政收入。
  三是要稳定广义宏观税负,进一步充实地方税税种,完善地方税体系和地方财政收入结构。在基本稳定政府性收入占GDP的比重的基础上,进一步清理规范非税收入和政府性基金收入,增加广义税基,优化税制结构,充实地方税税种,开征房产税、环境税、遗产赠与税等税种,推进增值税实现完全转型和资源税改革以及环境税费改革,进一步完善地方税体系和地方财政收入结构。
  四是要进一步完善政府间转移支付制度。根据重新划分确定的中央和地方之间以及地方各级政府之间的事权,进一步完善转移支付制度。一方面,进一步加大一般性转移支付的力度,显著提高各省(市、区)间及各省(市、区)所属市县间基本公共服务均等化程度,另一方面,对现有专项转移支付资金进行清理、整合,减少规模,对于属于财力性的专项转移支付资金,可以纳入一般性转移支付进行管理,对于部分支出方向和金额相对稳定的专项转移支付资金,可以直接下放给地方管理。
  五是要建立、健全地方政府债务管理制度。赋予地方政府有限发债权,建立全面的地方政府债务风险治理机制,建立全国统一的地方债统计制度和信息系统、风险实时监测指标体系、信息披露机制,对政府债务进行精细化管理,明确地方政府债务规模控制和运行监管的责任机构,发挥财政部门在地方政府债务管理中的主导作用。(曲铁胜)
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