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财政专项资金绩效审计评价指标体系构建初探

  摘要:本文论述了开展财政专项资金的绩效审计的重要性,提出绩效审计指标体系建设应围绕经济性、效率性和效果性开展,认为绩效评价指标的确定应当遵循相关性、重要性、系统性、经济性、定性与定量相结合原则,初步构建了审计评价指标体系并提出相关建议。
  关键词:专项资金 绩效审计  指标体系  经济性 效率性 效果性
  
  我国财政专项资金数额巨大,已经占到整个财政预算资金的50%以上。财政专项资金绩效审计,对于提高我国财政专项资金绩效管理水平,督促政府部门履行绩效职责,实现财政政策目标,具有重要意义。开展财政专项资金绩效审计研究,特别是构建财政绩效指标体系更是重中之重,其对于探索适合我国国情的财政专项资金绩效审计的理论与实务框架,指导我国财政专项资金绩效审计实践有重要意义。
  
  一、建立指标体系的目的和思路

  财政专项资金的绩效审计的总体要求可概括为经济性、效率性和效果性。目前财政专项资金绩效审计的目标取向,应围绕这三个要求来进行筹划、组织和实施,并在审计的基础上,提出恰如其分、切实可行的审计建议,促进财政资金使用效益的提高。因此,建立绩效审计指标体系的的目标是在揭露存在问题的同时,规范专项资金的管理使用,提高财政专项设置的科学性、专项资金使用的经济性、效益性和效果性,促进相关管理体制和管理办法的健全和完善。科学性指专项资金设置是否符合实际情况、是否科学合理,也包括财政专项资金对经济、社会和环境的长期影响的状态。经济性指实现特定政策目标基础上,专项资金消耗量降到最低水平。效益性指实现特定政策目标的基础上,以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出使用最少的投入,应该包括社会效益和经济效益的多种衡量标准。效果性指既定目标的实现程度,以及专项资金实际效果与预期效果的关系。
  
  二、绩效评价指标评价体系在专项资金绩效审计中的作用

  就财政专项资金效益审计而言,绩效评价指标是衡量、检测和评价财政专项支出的科学性、经济性、效率性和效果性,揭露问题的重要量化手段。一套科学合理、层次清晰、实用可行的评价指标体系在专项资金绩效审计中主要具有以下作用:
  (一)有助于将经济性、效率性和效果性等抽象的审计目标具体化,将审计目标与执行阶段的抽样项目联系起来。
  (二)直接提供对政府支出效益的优劣做出客观公正地评判的依据。
  (三)为审计取证奠定基础,为建立审计证据搜集程序提供依据。
  (四)构建审计结论评价基础,帮助形成和规范审计调查。
  
  三、指标体系的设计原则

  绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。绩效评价指标的确定应当遵循以下原则:
  (一)相关性原则。绩效评价指标应当与绩效目标有直接的联系,能够正确反映目标的实现程度。
  (二)重要性原则。应当优先使用最具部门(单位)或行业代表性、最能反映评价要求的核心指标。
  (三)系统性原则。绩效评价指标的设置应当将定量指标与定性指标相结合,系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益和可持续影响等。
  (四)经济性原则。绩效评价指标设计应当通俗易懂、简便易行,数据的获得应当考虑现实条件和可操作性,符合成本效益原则。
  (五)定性与定量相结合原则。在涉及指标体系时,应该综合考虑定性指标与定量指标相结合,并且为了综合评价项目,应将定性指标进行无量纲化处理,从而具有可比性。
  
  四、专项资金绩效指标体系构成

  审计评价指标体系由总指标、一级指标、二级指标、三级指标共同组建成“金字塔”状的政府绩效审计评价指标体系结构。其中,政府的社会、经济和政治发展战略是从全局的高度对指标体系进行的概括,是指标体系的最高层次。一级指标是总指标的具体化。部门绩效指标体系是二级指标,是为了实现一级体系中若干指标涉及到的政府职能而必需的子指标层次。项目绩效指标是最底层的指标,是整个指标体系的基础层。指标分解情况如下表: 

   
  其中,共性指标是指适用于所有项目的绩效评价指标,主要包括业务评价共性指标和财务评价共性指标。具体解释如下:
  1.目标设定情况主要考评立项依据是否充分、目标设置是否客观、科学,是否具有可操作性和可实现性。
  2.资金落实情况。主要评价项目预算执行情况、资金到位率和资金到位及时性等。
  3.项目完成进度。主要评价项目是否完成计划确定的工作量。
  4.实际支出情况。主要评价项目实际支出构成的合理性、超支或结余情况等。
  5.项目实施效益包括经济效益、社会效益等。主要评价项目对承担单位经济发展所带来的直接或间接效益以及项目对经济社会发展和风俗习惯的影响等。
  6.制度建设情况。主要评价项目在建立制度方面所起的作用和结果。
  
  五、构建财政专项资金绩效审计指标体系的几点建议

  (一)专项资金绩效审计要求审计人员要非常深入地了解相关的工作目标,要掌握一定相关方面的专业知识。但目前审计机关的审计人员知识结构较单一,缺少训练有素、能运用绩效审计知识的一专多能的复合型人才。应加强对审计人员进行绩效审计培训,着重拓宽审计人员的思路,一方面使审计人员具备创新能力,能够发现与财务审计不同的问题;另一方面,能够以联系发展的观念看待或解决审计查出的问题。提高审计人员绩效审计的能力和经验。
  
  (二)加强对绩效审计结果的利用。将财政专项资金的绩效审计与经济责任审计、人大、政协等部门以及社会舆论监督相结合,综合运用各种手段,进一步加强对财政专项资金的规范管理,使财政专项资金绩效审计工作社会化、全民化。
  
  首先,要将财政专项资金的绩效审计与经济责任审计相结合,切实落实“问责制”,将三者有机地结合在一起,发挥更大作用。绩效审计结果与领导干部本人的干部考核相结合,作为领导干部业绩考核和职务任免的参考依据。干部管理部门和纪检监察机关应及时将绩效审计成果利用情况反馈给审计机关。另外,还要将财政专项资金绩效审计与经济责任审计和问责制有机地结合。财政专项资金绩效审计与经济责任审计相结合,是加强对权力的制约和监督,促进领导干部廉政勤政,提高财政专项资金利用效率的重要举措。绩效审计与经济责任审计相结合是控制权力,提高政府工作效率的重要组成部分,在今后较长时期内,这将是审计机关的一项重要职责和长期工作任务。
  
  其次,要使财政专项资金的绩效审计与人大、政协、监察、纪检等部门形成互动,保证财政专项资金的规范管理。要使财政专项资金绩效审计的成果严谨细致,有充分的价值,能够被人大、政协等职能部门所利用,使审计成果与这些部门的监督职能有力地结合在一起,发挥人大、政协的监督职能,切实发挥审计工作的执法监督作用,
  
  再次,要借助社会舆论的监督力量,从更广义的层面上进行监督,为财政专项资金的使用提供全方位的监督机制。要在全社会提高绩效审计的向心力、凝聚力和影响力,要在人民群众心中形成一种纳税人意识,要使老百姓认识到无论是财政专项资金的来源还是使用不是与己无关,而正是恰恰与他们每个人都息息相关,加强人民群众当家作主的民主意识,使老百姓产生一种强烈的要主动监督财政专项资金使用的意识,以推动财政专项资金的高效使用。
  
  财政专项资金绩效审计是一个重要的审计课题,审计人员应当以优化财政专项资金的支出结构,调整增量部分为目的,保证财政专项资金运用的经济性、效率性、效果性。(孟伟)

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